Артем Рипенко





ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО УКРАИНЫ

Учебно-научно-практическое пособие





F.A.Q.

дляширокогокругаинтересующихся





ОДЕССА 2014





РЕЦЕНЗЕНТИ



Кулинич П.Ф., д.ю.н., профессор, заведующий отделом проблем аграрного, земельного и экологического права Института государства и права им. В.М.Корецкого НАН Украины.



Мирошниченко А.Н,д.ю.н., профессор, заведующий кафедры земельного и аграрного права КНУ им. Тараса Шевченко



Мартын А.Г.,д.э.н., доцент, заведующий кафедры землеустроительного проектирования НУБиП Украины



Кобылянский В.А.,адвокат



Биленко С.Б.





БЛАГОДАРНОСТЬ

Автор высказывает огромную благодарность за помощь в подготовке этого пособия его рецензентам, а также Александру Николаевичу Пащенко, Ольге Ивановне Настиной, Сергею Владимировичу Елькину, коллективу юридического департамента Одесского городского совета и отдельно своей семье за проявленное терпение. За критическую оценку идей и взглядов признателен участникам обсуждений на профессиональных ресурсахwww.zemres.com (Форум землеустроителей Украины) иwww.liga.net (Юридический форум), в частности, юристам Александру Мысенко и Михаилу Келембету.

Отдельно благодарен законодательству Украины в сфере земельных отношений, градостроительства и благоустройства, а также должностным лицам, ответственным за его применение. Они дают неиссякаемый материал для составления пособий и комментариев.



ОБ АВТОРЕ

Рипенко Артем Игоревич, родился в 1982 году в Одессе. Кандидат юридических наук (2010). Начинал работать юристом в частных компаниях сфере агробзнеса. Впоследствии работал юристом и государственным земельным инспектором в областном управлении Госземинспекции Украины, занимал разные должности в юридическом департаменте Одесского городского совета. Преподавательскую деятельность начал в 2011 году в НУ «Одесская юридическая академия» (кафедра земельного, аграрного и экологического права под руководством проф. И.И. Каракаша). На данный момент – доцент кафедры социально-правовых дисциплин Одесского государственного университета внутренних дел Украины (под руководством доц. А.Н.Пащенко). Автор более ___ работ в ведущих отечественных научных специализированных и практических изданиях, а также зарубежных изданиях. Автор и соавтор учебников и учебных пособий (Экологическое право Украины, 2011 год, Земельное право Украины: общая часть, 2013 год). Участник профессиональных форумов liga.net, zemres.com. Автор блога на ресурсе «Лига». Адрес электронной почтыart.ripenko@gmail.com. Настоящим автор обязуется дать консультацию по любому «земельному вопросу» каждому, кому попало в руки это пособие





Воспользуемся такими сокращениями (их немного):





АРК –Автономная Республика Крым (В свете последних изменений – просто «Крым»).

ВР – Верховная Рада Украины (высший законодательный орган).

КУ – Конституция Украины (Основной Закон Украины).

КМ – Кабинет Министров Украины (второе название – Правительство Украины).

Минрегион– Мнистерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Госземагенство (ранее - Госкомзем) – Государственное агенство по земельным ресурсам Украины.

Госсельхозинспекция –Государственная инспекция сельского хозяйства Украины.

Госэкоинспекция – Государственная экологическая инспекция Украины.

Госсанэпидслужба– Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины.

Минприроды –Министерство экологии и природных ресурсов Украины.

Минагрополитики– Министерство аграрной политики и продовольствия.

Минюст – Министерство юстиции Украины.

Госреестр прав – Государственный реестр вещных прав на объекты недвижимого имущества.

ГК – Гражданский кодекс Украины.

ЗК – Земельный кодекс Украины.

ХК– Хозяйственный кодекс Украины.

С.х. – сельськохозяйственный (в соотв. подаже, а также сельское хозяйство).

Л.х. – лесохозяйственный (в соотв. падеже, а также лесное хозяйство).

ВСУ –Верховный Суд Украины

ВХСУ – Высший хозяйственный суд Украины

ВАСУ – Высший административный суд Украины

КСУ – Конституционный Суд Украины

ВССУ – Высший специализированный суд Украины по рассмотрению

Уголовных и гражданских дел

КЗоТ – Кодекс законов о труде Украины.

КУоАП –Кодекс Украины об административных правонарушениях.



Остальные аббревиатуры, если и встретятся, будут расшифрованы по тексту.





ПЕРЕЧЕНЬ ЧАСТО ЗАДАВАЕМЫХ ВОПРОСОВ, КОТОРЫЕ РАССМАТРИВАЕМ В ПОСОБИИ





ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА УКРАИНЫ



ВОПРОС №1. ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО?



Вопрос №2. ПОЧЕМУ ЖЕ ЗЕМЛЯ ТАКАЯ ОСОБЕННАЯ?



ВОПРОС №3. ПРИНЦИПИАЛЬНОЕ ЛИ ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО?



ВОПРОС №4. КАКИЕ ОТНОШЕНИЯ У ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ?



ВОПРОС №5. В ЧЕМ ЖЕ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ «ИЗЮМИНКА» ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ?



ВОПРОС №6. ГДЕ НАПИСАНО ТО, ЧТО НАЗЫВАЮТ ЗЕМЕЛЬНЫМ ПРАВОМ?



ГЛАВА 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ, ВЕЩНЫЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННЫЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ



ВОПРОС №1. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?



ВОПРОС №2. ЧТО СЛЕДУЕТ ПОНИМАТЬ ПОД ВЛАДЕНИЕМ И ПРАВОМ ВЛАДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ?



ВОПРОС №3. ЧТО ТАКОЕ ПРАВО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И СКОЛЬКО ЕГО ВИДОВ СУЩЕСТВУЕТ?



ВОПРОС №4. ЗАЧЕМ И КОМУ НУЖНЫ ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ?



ГЛАВА 3. ДИНАМИКА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: О ВОЗНИКНОВЕНИИ, ТРАНСФОРМАЦИИ И ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ



ВОПРОС №1. ЧТО ТАКОЕ ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И КОГДА ОНА, НАКОНЕЦ, ЗАКОНЧИТСЯ?



ВОПРОС №2. КАК ПРОХОДИТ НЕБЕСПЛАТНАЯ ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬ?



ВОПРОС №3. КАКИМ ОБРАЗОМ МОЖНО ПОЛУЧИТЬ ЗЕМЛЮ, ЕСЛИ ОЧЕНЬ ДОЛГО ЕЙ ФАКТИЧЕСКИ ПОЛЬЗУЕШЬСЯ?



ВОПРОС №4. МОГУТ ЛИ ЗЕМЛИ ПЕРЕХОДИТЬ ИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ В КОММУНАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ И НАОБОРОТ?



ВОПРОС№ 5. ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И ПРАВ НА НИХ: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?



ГЛАВА 4. ГАРАНТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ИХ НАРУШЕНИЕ, ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ



ВОПРОС №1. ГАРАНТИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ: КРАСИВОЕ СЛОВОСОЧЕТАНИЕ ИЛИ НЕЧТО БОЛЬШЕЕ?



ВОПРОС №2. КАКИЕ БЫВАЮТ ГАРАНТИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ, И КАКИЕ СРЕДСТВА ЗАЩИТЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ СУЩЕСТВУЮТ?



ВОПРОС №3. НУЖНО ЛИ ЗЕМЛИ ОХРАНЯТЬ И КАК НА ЭТО СМОТРИТ ПРАВО?



ВОПРОС №4. КТО, КАК И С КАКОЙ ЦЕЛЬЮ УПРАВЛЯЕТ ЗЕМЛЯМИ?



ВОПРОС №5. КАКОВА ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ?





ГЛАВА 5. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ. СПЕЦИФИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕКОТОРЫХ ЗЕМЕЛЬ

ВОПРОС №1. ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЛИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ (НЕСЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ)?

ВОПРОС №2. ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ (СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ)?

ВОПРОС № 3 КАК ЗАСТРАИВАТЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, ЕСЛИ ОЧЕНЬ НУЖНО?



ПРИЛОЖЕНИЕ. Список наиболее важных нормативно-правовых актов в сфере земельных отношений





ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ.

КАК И ЗАЧЕМ ЧИТАТЬ ЭТО ПОСОБИЕ?



Пособие предназначено для составления наиболее общего представления о такой интереснейшей отрасли отечественного права, которую принято называть «Земельное право Украины», и о том, что знание этой отрасли может дать на практике. Кроме теоретических вопросов и размышлений автора, в конце каждого раздела приведены практические задачи. Это реально возникавшие в практике вопросы с конкретным вариантом решения.

Пособие - F.A.Q., потому что его структурные элементы представлены в виде ответов на часто задаваемые вопросы как на профессиональных ресурсах в сети интернет, так и «в реале».

Подача материала несколько нетипична для такого рода изданий. Однако освоения изложенного материала будет вполне достаточно для получения базовых знаний о предмете (и даже успешной сдачи зачета или экзамена по земельному праву в некоторых отечественных ВУЗах). Конечно, автор вряд ли получилось в данном пособии последовать совету известного немецкого ученого Рудольфа фон Иеринг а: «мыслить как философ, а говорить как крестьянин» (хотя и говорят отечественные крестьяне на самом деле несколько иначе), но автор искренне старался. Упрощение стиля изложения не означает примитивизацию самой «картины юридической действительности» и излишнюю вульгаризацию. Пособие во многом ориентировано на практические нужды (будущего) юриста-практика. По крайней мере, хотелось бы хотелось в это верить. Как сказал Альберт Эйнштейн: «Всё следует упрощать до тех пор, пока это возможно, но не более того». Излишняя наукообразность некоторых «земельных текстов», тяжеловесность или пустота отдельных формулировок видится излишней не только для учебников и учебных пособий, но и для некоторых сугубо научных работ, отбивает желание изучать земельное право в принципе (автор прошел это на своем опыте). Несмотря на «манеру изложения» и даже намеки на иронию и юмор в некоторых фрагментах пособия, материал рассматривается с учетом структуры Земельного кодекса Украины, в результате авторского анализа программ изучения курса «Земельное право Украины» в ведущих украинских ВУЗах

Использованные в пособии формулировки, понятия, дефиниции, не претендуют на «истинность», что вообще едва ли возможно. Не претендуют они даже на то, чтобы быть лучше или точнее, чем у других авторов. Они могли даже в чем-то потерять в угоду понятности и легкости восприятия.

Для «продвинутых юзеров» предусмотрены сноски и примечания, следуя которым, можно несколько углубить свои познания. Отдельно выделены примечания: «на заметку теоретику» - поможет при подготовке научной работы, «на заметку практику» - поможет в суде или в общении с чиновником, «на заметку студенту» - пригодится на зачете или экзамене и некоторые другие. Текст этих примечаний справа призван ориентировать на более глубокое изучение проблемы, в некоторых из них даны дефиниции и различные теоретические и законодательные определения. Ссылки на статьи и пункты нормативно-правовых актов, официальные и другие источники, интернет ресурсы приведены в сносках внизу страницы. В конце пособия приведены основные акты земельного законодательства и фундаментальную литературу. Само же пособие не перегружено выжимками и цитатами из текстов законов, а также ссылками на теоретическую литературу. Но, поверьте, многое из этого автор предварительно изучил.

Перед стартом работы с пособием задумаемся, для чего, собственно, это делается. Даже еще проще: для чего известные «государственные мужи» включили предмет «Земельное право Украины» в обязательную программу для студентов юридических ВУЗов? Наверно, потому что:

1. Специалистов именно по «земельному праву» в Украине мало (проверено эмпирическим путем), а сами изучаемые земельные отношения очень обширны и при этом достаточно специфичны;

2. Спрос на таких специалистов имеется вне зависимости от наличия и почти не зависимо от глубины экономического кризиса, а предложение подготовленных специалистов на рынке труда весьма ограничено;

3. В таких условиях можно по праву претендовать на достойную оплату и условия труда, в том числе от иностранных компаний, которые заинтересованы в инвестирование украинской недвижимости;

4. Наличие любимой работы, приносящей достаточное количество денег для удовлетворения всех (значительного числа) своих потребностей, является благом, которое трудно проигнорировать. Вот тут-то для будущего правоведа и важно выбрать конкретную юридическую специализацию, где спрос велик, а предложение до него пока еще не дотягивает…

В целом, изучение предлагаемого материала дело не всегда такое уж увлекательное и порой достаточно кропотливое. Но оно того стоит!

Надеюсь, что пособие может быть использовано юристами-практиками, теоретиками и студентами, а также в качестве конспекта лекций для преподавателей отечественных ВУЗов.

PS Прошу заранее извинить за возможные ссылки на утратившие силу законодательные положения. Издание пособия занимает некоторое время, а уследить за молниеносными изменениями законодательства в нашей стране, а уж тем более их предвидеть, не подвластно простому смертному. Кроме того, обходим стороной и процессы, произошедшие в Крыму, что, безусловно, скажется и на законодательстве в сфере недвижимости и землепользования. По задумке автора пособие должно было бы восприниматься целостно, как бы, «на одном настроении». К сожалению, настроение самого автора, а также субъективное отношение к тем или иным проблемным вопросам земельного права не оставалось неизменным во время подготовки пособия. Пособие частично «слеплено» из имевшихся наработок, подготовленных в разное время, с разной целью и с разным восприятием земельно-правовой действительности самим автором. Что отразилось на их глубине и стилистическом оформлении. На самом деле так делают многие авторы, только не все в этом признаются….



ГЛАВА 1.

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА УКРАИНЫ



Нам нужно начать с базовых вопросов теории земельного права. Они схожи с общими вопросами других правовых отраслей, но и специфичны в то же время. Открыть массивные и тяжеловесные двери можно маленькими, но искусно изготовленными ключами. Важно, чтобы ключ был изготовлен и подобран правильно. Поэтому, подобрав правильные ключики к вопросам земельного права, можно проследовать далее, постепенно отпирая все двери таинственного коридора земельно-правовых знаний.

Этот раздел можно было бы пропустить и перейти к несколько более предметной, ориентированной на правоприменителей, особенной части. Но! Рано или поздно к этому придется вернуться тем, кто всерьез займется вопросами земельного права (ведь целеустремленным и амбициозным людям, тем более - юристам хочется быть лучшими специалистами в своем деле). Как и университетские «пары», изучение базовых понятий и категорий лучше бы не пропускать. Придется «догонять», когда этого уже не так сильно хочется, а времени «в обрез». Да и когнитивные способности мозга уже не те.



ВОПРОС №1.

ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО?



В пределах данной темы мы будем рассматривать вопросы: понятия, предмета, метода, принципов и системы земельного права и законодательства Украины. Сразу оговоримся, что земельное право будет, по умолчанию, рассматривается именно как отрасль права, хотя, как известно, этим термином обозначают и учебную дисциплину, и отрасль науки. Что есть земельное право в этих смыслах, предлагаем ознакомиться в любом современном учебнике по земельному праву. Говоря просто: как отрасль – это то (система правовых норм), о чем пишут в книжках, как наука – то, что в них пишут, как учебная дисциплина – то, чему учат в ВУЗе (а учат и первому, и второму).

Особняком стоит земельное законодательство. Именно с ним (с текстами нормативно-правовых актов) работает юрист исполкома и управления земельных ресурсов, судья, прокурор и пр. Законодательство есть то, что дает такому юристу возможность заработать на жизнь честным трудом и в то же время то, что он никогда не научится правильно читать (и понимать!), не освоив то самое земельное право во всех трех упомянутых ипостасях.

Очевидно, перед ответом на данный вопрос следует напомнить (повторить, а, может, и заново изучить материал) и такой: а из чего состоит сама система отечественного права? Она подразделяется на отрасли. Деление это, следует сразу сказать, сугубо умозрительное, но от этого отнюдь не малозначимое. Да, отрасли права нельзя потрогать и даже увидеть, но ученые умы договорились о том, что они существуют. Не будем разрушать стереотипы: они (отрасли) существуют . Более того, существует и земельное право, как одна из отраслей отечественного права.

Самодостаточность земельного права как правовой отрасли активно обосновывалась именно во времена СССР, когда необходимо было всеми средствами подчеркнуть особенность (не товарность) земли. Нужно было всеми средствами обосновать незыблемый постулат – земля может пребывать исключительно в государственной собственности («земля настолько особенна, что может принадлежать исключительно государству»).

Очевидно, сделать это в рамках гражданского права и законодательства было весьма затруднительно. Сегодня можно долго и весьма тщетно дискутировать на тему «распада» земельного права на административное и гражданское регулирование. Противоположные взгляды могут привести к идее создания суперотрасли – «права недвижимости» на базе земельного права, гражданских, градостроительных и других норм. Тут важнее не переборщить. Поэтому будем, по крайней мере, уважать многолетнюю историю отечественной правой мысли, потихоньку развивавшей и обосновывавшей идею самобытной отрасли земельного права. Она развивалась с начала 20 века1

(после известной революции и, с позволения сказать, «реформирования» земельных отношений) и активизировалась после провозглашения независимости Украины. Эссенция этой мысли сводится к тому, что отрасль земельного права существует.

В современной литературе земельное право определяется как комплексная отрасль . Некоторые ученые видят земельное право в составе экологического права, иные – природоресурсного, третьи – и экологического, и природоресурсного вместе . Следует отметить, что все эти мнения не лишены субъективности. Дискуссия среди ученых ведется давно, ей даже посвящены отдельные тематические научно-практические конференции. Интересно, что каждый по-своему прав. Но не будем углубляться.

Как можно отграничить эту отрасль от других отраслей? Конечно же, практически каждый учебник предложит нам руководствоваться такими «универсальными» категориями и критериями, как «предмет», «метод» (правового регулирования). Однако удобно ли это? В научной литературе нет единства мнений по вопросу соотношения таких понятий и категорий, как «предмет» и «объект» и т.д. Как, например, должен студент, вооружившись лишь одним знанием о некоем мистическом «предмете» (основном, якобы критерии деления правовой матери по отраслям), во всем разобраться? Самым верным и простым вариантом представляется определение земельного права как через категории предмета и метода, так и через соотнесение земельного права с другими отраслями.

Земельное право принято делить на общую и особенную части. Так делится земельное право как отрасль права. Как наука и учебная дисциплина земельное право имеет и специальную часть (рассматриваются положения земельного права и законодательства зарубежных стран). В данном пособии мы несколько отойдем от классического академического построения курса и дадим в общей части лишь самое, по нашему мнению, важное. В особенной части, где обычно рассматривают в основном правовые режимы земель отдельных категорий, мы рассмотрим только ключевые вопросы правового режима земель населенных пунктов (несельскохозяйственных земель), а также земель сельскохозяйственного назначения. Остальное нужно изучать самостоятельно, что весьма полезно. Как сказал Ж.Л. Буржель: «В наше время развитых информационных технологий для юриста более важно иметь ум, надлежаще скроенный, чем надлежаще заполненный». На верно скроенный ум заполнение не заставит себя ждать. А необходимую методологию для самостоятельного изучения оставшихся вопросов попробуем дать в пособии.



Вопрос №2.

ПОЧЕМУ ЖЕ ЗЕМЛЯ ТАКАЯ ОСОБЕННАЯ?



У термина «земля» есть множество определений, что абсолютно естественно. Речь идет о том, что в природоведении, почвоведении, экономике, геополитике, градостроительстве, праве земля выполняет различные функции. Таким образом и различные определения не будут взаимоисключающими, это разные спектры (срезы, или как угодно) одного и того же феномена.

В частности, «земля» - это:

Часть окружающей нас природной среды с различными свойствами (рельефом, ландшафтом, наличием или отсутствием почвенного слоя, растительности и пр.); это первичный элемент экосистемы (среды пребывании живых организмов, вместе с ними самими)

Основа размещения и существования иных природных ресурсов.



2. Пространство (территория) для размещения и функционирования мест расселения людей: городов, сел, иных населенных пунктов, осуществления человеческого общения и разнообразной деятельности.

3. Совокупность земельных участков, т.е. индивидуализированных частей «земли», способных служить объектами (гражданских) прав.

4. Пространство, являющееся основой: государственного суверенитета; административно-территориального деления страны на соответствующие единицы (области, районы, города, поселки, села); производственной и иной хозяйственной деятельности;

5. Пространственная основа для размещения отдельных домов, зданий и сооружений.

6. Средство производства соответствующей продукции в сельском и лесном хозяйстве

7. Инвестиционный потенциал для экономического развития общества.

8. Основа историко-культурной самобытности народа.

Этот перечень, разумеется, можно продолжать. В частности, такими определениями: «земля – планета, земной шар», «земля – капитал», «земля – генератор ренты», «земля – основа культуры» и пр.

И все же, в наиболее употребляемом в законодательстве и правоприменительной деятельности значении, то есть, с точки зрения права, под землей следует понимать расположенную над недрами поверхность. Она не всегда представлена почвенным (плодородным) слоем. Это может быть и асфальт в городе и грунтовая сельская дорога. В литературе можно также встретить такие понятия, как «земельные ресурсы», «земельный фонд», «земли» (определенной категории, государственной или коммунальной собственности) и пр. Это не должно пугать. В зависимости от контекста, употребление этих терминов оттеняет те или иные стороны многогранной категории «земля».

Земля настолько особенна, поскольку крайне велико ее общественное значение. Правовые явления подлежит изучать через призму общественных отношений. Отрасли права «делят» между собой всю палитру сложнейших и многоуровневых общественных отношений, вернее, те их проявления, которые в принципе могут стать правовыми отношениями. Определенный «сегмент» тут выпал и на долю земельного права. Его и принято называть земельными отношениями. Это общественные отношения по поводу использования земли, ее восстановления и охраны. Они же составляют искомый нами предмет земельного права. Но если общественные отношения по восстановлению и охране земель являются «чисто земельными» (хотя и кренящимися в сторону административного права), то отношения по использованию земель являются тем пластом, в котором пересекаются предметы земельного и гражданского права. Мы уделим этому больше внимания при рассмотрении прав на землю.

Определим и то, что принято считать второй (после предмета отрасли права) неотъемлемой составляющей любой «уважающей себя» отрасли отечественного права . Это метод регулирования, который у земельного права специфический, частно-публичный. То есть, в земельном праве представлен особый «рецепт» сочетания императивного или публично-правового (нагляднее всего проявляется в отношениях по ведению земельного кадастра, мониторингу земель, управлению их использованием и охраной) и диспозитивного (частноправового) методов правового регулирования (а это – отношения по владению, пользованию, распоряжению земельными участками и др.). Публичный компонент данного частно-публичного метода проявляется в отношениях власти, подчинения, зависимости. Частный элемент метода есть там, где есть диспозитивность, усмотрение сторон, правообладателей, их равенство и автономия. Исходя из этого, современное земельное право можно назвать частно-публичной отраслью.

Принято считать, что «в чистом виде» публичный метод присущ административному праву, частный – гражданскому. Изюминка их сочленения – земельному праву, наряду с некоторыми другими отраслями. Это методологическая особенность изучаемой отрасли права. На сегодняшний день среди теоретиков-исследователей земельного права преобладает мнение, что императивное регулирование (публичное) в земельном праве преобладает над диспозитивным (частным). Что ж, на данном этапе развития нашего общества это, наверно, оправдано. Тем не менее, такое «соотношение сил» не есть незыблемая величина.





ВОПРОС №3.

ПРИНЦИПИАЛЬНОЕ ЛИ ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО?



Каждая отрасль права, как и каждый человек, имеет свои принципы. Для юриста-практика их отдельное изучение может показаться излишним. Действительно, в суде или перед лицом чиновника среднего звена весьма непросто апеллировать непосредственно к принципам земельного права. Поэтому лучше искать соответствующую норму закона. Тем не менее, за отсутствием последних, вполне допустимо и даже необходимо ссылаться на принципы земельного права и принципы права в целом. Для этого нам и нужно их изучать.

Принципы земельного права – это основные императивные, то есть обязательные, положения и идеи, отображающие суть его норм. Это определенного рода «наднормы» («супернормы»). Такие принципы могут быть отдельно указаны в законе. Например, в ст. 5 ЗК говорится о принципах, хоть и не «земельного права», но «земельного законодательства». Вообще, принципы выводятся из содержания правовых норм, положений правовой доктрины (правовой теории) и пр.

Можно весьма условно выделить следующие принципы земельного права, наиболее часто называемые в научной и учебной литературе (приведем их тут, чтобы читатель мог сориентироваться, когда его вдруг спросят о принципах земельного права):

1. Принцип приоритета экологических требований. Его суть сводится к минимизации экологически вредного воздействия от деятельности по использованию земель, насколько это возможно в конкретных условиях. Ведь действительно, что может быть важнее «экобезопасной» среды для нас и наших детей? Тем более, здоровый образ жизни, здоровое питание, экотуризм стали в современном мире достаточно модными тенденциями. Такая реакция на исторически предшествующее потребительски-индустриальное отношение к природе является вполне естественным. Важнейшим элементом нового подхода является «экобезопасное» землепользование. Напомним, что продукты питания нередко произрастают в земле. Чистая земля – чистые продукты.

2. Принцип целевого и рационального использования земель.Рациональное использование земель должно быть наиболее эффективным и согласованным с интересами общества, при максимально возможном соблюдении экологических и иных нормативно установленных требований. Все это вместе и есть рациональное (разумное, просчитанное) использование земель. Скажем, что сам по себе принцип целевого использования земель в качестве незаменимого и ведущего принципа земельного права, широко известного со времен СССР, на сегодняшний день теряет свою прежнюю силу и актуальность. Все чаще исследователи поднимают вопрос его замены принципом планирования и зонирования территорий (земель). Об этом мы еще скажем. Однако de lege lata (с точки зрения действующего закона, для этого нужно открыть ЗК) существуют основания до сих пор предполагать его именно в качестве принципа, поскольку большинство норм земельного и природоохранного законодательства им пропитаны. Уверены, что пройдет еще немало времени, необходимого для искоренения отголосков этого принципа из текстов законодательных актов, книжек и диссертаций, а также из «подкорки» (как говорят апологеты психодинамической теории, из сферы бессознательного) правоприменителей и прежде всего землеустроителей.

3.Принцип особого правового режима земель соответствующих категорий. Этот принцип родственен предыдущему.Правовой режим определенной категории земель определяет объем и содержание прав в отношении соответствующих земель (земельных участков), это установленные законом особенности этих земель. С учетом вышесказанного (вспомним принцип №2), данный принцип в настоящее время также ослабевает. Сама по себе «категоризация земель», т.е. отнесение земель или групп земельных участков к той или иной категории (с жестким отграничением одной категории от другой), требует замены иными началами - планирования или зонирования территорий. По крайней мере, такое регулирование используется в огромном количестве экономически развитых стран (жесткое разделение земель по категориям – пережитки советского управления единым государственным земельным фондом). Едва ли это тот вопрос, в котором Украине следует «выделяться из толпы».

4. Принцип приоритета сельскохозяйственного использования земель и их охраны. Суть данного принципа, на первый взгляд, кажется вполне очевидной. Для представителей науки земельного права данный принцип является практически сакральным. Однако думается, что приоритет сельскохозяйственного использования земель в наше время бывает весьма относительной ценностью. Он касается, в первую очередь, земель, используемых и (или) пригодных к использованию в качестве сельскохозяйственных земель. Но никак не других земель (территорий). Не стоит тратить неоправданные усилия по приведению каких-либо земель в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве. Можно и море осушить, завезя на него чернозем, только вот зачем? Море тоже нужно людям. Обоснованное отклонение от принципа приоритета допускается и в тех случаях, когда земли с.х. назначения, фактически не пригодные к эффективному с.х. использованию используются в других целях. Разумеется, речь идет о самых худших по качеству землях (можно определить по результатам бонитировки почв, проведения специальных исследований и т.п.). Что же такое земли сельскохозяйственного назначения, каковы особенности их использования, в том числе застройки, мы поясним в особенной части нашего пособия.

5. Принцип государственного контроля за использованием и охраной земель. Использование земельных участков подлежит обязательному государственному и самоуправляемому, т.е. осуществляемому органами местного самоуправления контролю согласно законодательству. Виновные в нарушении законодательства лица подлежат привлечению к ответственности, чаще всего - административной, иногда - даже уголовной. Вопросам государственного и муниципального контроля в рассматриваемой сфере мы также посвятили часть настоящего пособия, до которой еще обязательно доберемся.

6. Принцип платности использования земель. Использование земли, по общему правилу, является платным. Это не определено прямо в Налоговом кодексе Украины, зато прямо закреплено в ч.1 ст.206 ЗК. Подобное было написано и в ст. 2 ныне не действующего Закона «О плате за землю».

В научной литературе выделяют и другие принципы. Например, принцип преимущественного права собственности государства на землю (В.В. Носик) и т.д. Мы еще упомянем об особенностях права государственной собственности на землю. Нельзя не отметить исключительную субъективность исследователей при формулировании принципов изучаемой отрасли права, а также их динамичность (нестабильность, изменяемость).





ВОПРОС №4.

КАКИЕ ОТНОШЕНИЯ У ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ?



Земельное право находится в тесной связи и взаимодействии с иными отраслями отечественной системы права. Это и логично, поскольку иначе общность всего нормативного материала не могла бы называться системой. Любая система – не только мертвая (статичная) структура, отснятая в определенный момент времени, как фотоснимок, но живая среда, элементы которой взаимосвязаны и находятся во взаимодействии.

Отличительной чертой земельного права является, по нашему мнению, то, что предмет его регулирования составляют преимущественно экономические отношения по поводу использования земли. Хотя этот наш тезис нуждается в дополнительных пояснениях. Сделаем это чуть позднее.

Рассмотрим основные критерии возможного (весьма условного) разделения некоторых отраслей отечественного права:

- Земельное – конституционное. В последнем превалируют вопросы государственного и административно-территориального устройства, статуса соответствующих субъектов. Сама земля рассматривается, конституционным правом в первую очередь, как территория, т.е. важнейший признак государства, его суверенитета. Даже упоминание о том, что земля и все что в ней, над ней и под ней есть собственность Украинского народа (ст.ст. 13,14 КУ) имеет не цивилистический или земельно-правовой, а государственно-правовой оттенок, обращает внимание на особую политическую, социокультурную, экономическую значимость земли. Земельное же право делает акценты на регламентации отношений по использованию земли как базиса для размещения самых разных объектов, а также средства производства (в земле произрастают культуры).

-Земельное - административное. Четкой грани не существует. Это ясно, ведь административное право приходится матерью (или отцом, в общем, родителем, наряду с гражданским правом) земельного права как отрасли. Однако к «более земельным, чем административным» можно отнести преимущественно отношения в сфере землеустройства, земельно-кадастровые, земельно-учетные, земельно-оценочные и некоторые другие специфические отношения. В целом, земельное право активно использует инструментарий административного права. Их «генетическая связь» настолько сильна, что порой трудно найти железные контраргументы позициям некоторых исследователей, которые, как мы говорили выше, указывают на распад земельного права на право административное и право гражданское. Но мы с вами уже договорились, что считаем земельное право настоящей, ни на что не распавшейся отраслью права.

-Земельное - гражданское.Вопрос соотношения данных отраслей, пожалуй, наиболее сложный и дискуссионный. Порой обсуждения заходят в тупик: цивилисты отрицают существование земельного права, юристы-земельщики исключают гражданско-правовое регулирование земельных отношений в принципе. По нашему мнению, этот радикализм ни к чему. Цивилист не знает, что такое охрана земель и бонитировка почв, ему это и не нужно. Но и исследователям земельного права следует иметь в виду, что купля-продажа, даже сердечно любимых ими земельных участков, есть гражданско-правовой институт. Да, он имеет особенности, что, между прочим, прямо предусмотрено ГК. На самом деле, заранее определенной модели соотношения упомянутых отраслей не существует, и существовать не может. В наиболее общих чертах, в земельном праве доминирует императивность: нормирование, контроль, охрана (это во многом дань второму родителю земельного права – административному праву, мы уже говорили о том, что это частно-публичная отрасль). В гражданском праве, как известно, - диспозитивное начало.

-Земельное - природоресурсное. В юридической доктрине существуют различные мнения. Земельное право нередко рассматривается как часть (подотрасль) природоресурного (природоресурсового) права. Земельные отношения – основа всех «поресурсовых» отношений (лесных, водных и др.), однако кодификация на сегодняшний день самостоятельная. Наряду с ЗК действуют Водный кодекс Украины (ВК), Лесной кодекс Украины (ЛК) и пр.

-Земельное - экологическое. Бытует мнение, что земельное право является частью (подотраслью) экологического права в широком смысле. Однако пока что оно не является преобладающим. В любом случае, данные отрасли тесно связаны. Можно лишь указать на различные акценты: в земельном праве – это земельные (экономические) отношения, в экологическом – земельные (природоохранные) отношения. Но это лишь акценты. Земельное право также включает в себя, к примеру, нормы об охране земель – важнейшей части единой экосистемы.

-Земельное - аграрное. Аграрное право включает также нормы трудового, природоохранного, гражданского, хозяйственного, налогового и иных отраслей права. Земельное же право, в свою очередь, «шире» в том смысле, что регулирует отношения (преимущественно экономические) по использованию и охране не только земель сельскохозяйственного назначения (основы агропромышленного комплекса), но и иных земель.

-Земельное - градостроительное. Вопрос о выделении в отечественной системе права отрасли градостроительного права и его месте в правовой системе исследователи чаще всего обходят стороной. При этом все указывают лишь на отрасль градостроительного законодательства. Градостроительное же право, как совокупность неких норм, объединенных в институты, чаще всего относят к хозяйственному праву либо административному праву, иногда к земельному, в зависимости от того, о каких нормах и институтах идет речь. В нашем понимании вопрос определения отрасли градостроительного права (включающего, в т.ч., институт благоустройства территорий) назрел. Связь градостроительных норм с земельным правом проявляется в первую очередь при разрешении вопросов использования земель населенных пунктов (земель несельскохозяйственного назначения), о чем поговорим отдельно в особенной части. Кроме того, скажем и о застройке с.х. земель. В упрощенном виде можно сказать, что земельно-правовые нормы в основном регулируют отношения «до начала строительства» - планирование и оформление прав на участок, переход прав на него (хотя и во время строительства и после его окончания земельное законодательство регламентирует вопросы использования и охраны земель), градостроительно-правовые - с момента начала строительства.Безусловно, это упрощение картины. В особенной части мы поговорим о вопросах планирования территорий, проектирования объектов, которые фактически происходят одновременно и регламентируются как земельным, так и градостроительным законодательством.

-Земельное право - другие отрасли права.Земельное право взаимодействует с другими отраслями, в том числе комплексными правовыми образованиями. Например, при оформлении (изъятии) земель для Вооруженных Сил Украины возникает взаимодействие земельно-правовых норм с нормами военного права и так далее. Законодательное регулирование вопросов внесения платы за землю пересекаются с налоговым и бюджетным законодательством. Эти вопросы разрешаются уже интуитивно («юридическая интуиция» или «правовое чутье» - нелишнее качество для юриста, это не паранормальное явление, а лишь совершенное владение базовыми правовыми категориями и методологией правовой науки), руководствуясь общей методологией, освоенной в ВУЗе, в частности, на занятиях по теории права, а также при изучении отраслевых дисциплин.

Описанное выше соотношение зависит от взглядов конкретного исследователя. В данном случае представлена лишь одна из точек зрения, которая может радикально измениться не только в зависимости от настроения автора, но и от положений позитивного права (законодательства).



ВОПРОС №5.

В ЧЕМ ЖЕ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ «ИЗЮМИНКА» ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ?



Люди претерпевают постоянное воздействие различных социальных связей и взаимодействий, буквально как на процедуре компьютерной либо магнитно-резонансной томографии. Благо, социальные взаимодействия не облучают. Часть этих отношений составляют отношения по поводу земли. Ведь вспомним, ее функции столь разнообразны. Это и объект поэтического и художественного восхваления, и основа национальной идеи, и территория, и плодородная почва, и... Это, так сказать, весь спектр отношений. Тот сегмент спектра, что урегулирован нормами права (визуально это можно представить как судовой радар, который «видит» лишь определенную часть), представляет собой правовые отношения или правоотношения. Из отношений, регламентируемых правовыми нормами, некоторая часть попала в поле зрения земельно-правовых норм. Это – земельные правоотношения.





Их содержанием являются права и обязанности в сфере использования и охраны земель. То есть, право «избрало» из всего спектра разнообразнейших отношений между людьми те из них, которые могут и, по превалирующему на определенном этапе развития общества мнению, должны быть урегулированы его нормами.

Так, например, праву не особо интересно, как и что человек ест (покуда речь не идет о массовых пищевых отравлениях), но может быть интересно, чтобы он рассчитался по счету в ресторане и так далее. Спор на кухне о значении украинской плодородной земли в качестве основы суверенитета и единства нации («а можно ли ее продать, к примеру, Китаю?») не интересен праву до известных пределов (обычное за этими пределами находится выяснения отношений с нанесением увечий, т.н. «бытовуха»).

Официальное закрепление понятия земельных отношений можно найти в ст. 2 ЗК – это общественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения землей.Очевидно, что это только гражданско-правовой аспект отношений, возникающих по поводу земельных участков, как имущества. Но земельные отношения охватывают и охрану земель, ее восстановление, вопросы рекультивации и т.д. То есть, очевидно, что определение далеко не полное. Подобным определениям вообще вряд ли место в законе, это хлеб ученых.

Кстати, в научной и учебной литературе весьма распространены определения по типу: земельные правоотношения – это отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой и урегулированные нормами земельного права. Но тут уместны пояснения. Так, К. Маркс говорил о том, что «…по отношению к животному, к земле и т.д., в сущности, не может быть какого-либо отношения господства в силу их присвоения, несмотря на то, что животное несет службу. Предпосылка отношения господства - это присвоение чужой воли. Следовательно, то, что лишено воли, как, например, животное, способно, правда, нести службу, но это не делает из собственника – господина». Вопрос о том, насколько допустимо рассматривать отношения человека к вещи (объекту природы и т.п.), или же такие отношения нужно рассматривать как взаимоотношения между людьми по поводу таких объектов (предметов) является дискуссионным. Более того, он зависит от господствующих в тот или иной период в обществе философских и иных взглядов. Но это «не наш вопрос». Предлагаем рассматривать земельные правоотношения, как отношения между людьми по поводу земель, а не между людьми и собственно землей.

Субъектами (т.е. участниками) земельных правоотношений являются физические лица, юридические лица, территориальные громады, государство. Отдельно, пожалуй, можно было бы выделить и Украинский народ, что и делается порой в современной земельно-правовой литературе. Действительно, Народ определен собственником земель, иных природных объектов и ресурсов в силу прямых предписаний ст. 13 КУ. Однако «на практике» в земельных правоотношениях Народ не принимает участия[2]. К примеру, вопросы изменения границ государственной территории (земли) регулируются в первую очередь конституционным (государственным) и международным, но не земельным правом. Это логично. Ведь от того, что территория (земля) это место проживания людей (а некоторых, к сожалению, даже в прямом смысле слова), отношения по изменению границ территории государства не становятся жилищными.

Объектами земельных правоотношений принято считать «земли», земельные участки - индивидуально-определенные части земли, земельные доли (паи), а также права на них. Содержанием земельных правоотношений обозначим права и обязанности их участников по использованию, восстановлению и охране земель. Тут, вроде бы, все понятно.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных отношений являются определенные юридические факты, т.е. юридически значимые обстоятельства в виде договоров, актов органов власти, судебных решений и пр. В определенных случаях земельные правоотношения могут возникать непосредственно в силу закона. Например, нормы закона о т.н. «моратории» (запрете на отчуждение и изменение целевого назначения определенных видов с.х. земель) обусловили ограничение конкретных субъективных прав лиц-собственников земельных участков и пае. Они ведь, в самом деле, лишаются определенных возможностей (попросту продать свое имущество – земельный участок и купить что-либо на вырученные деньги), которые таким путем «замораживаются». В случае с мораторием на продажу земель с.х. назначения окончательный срок «разморозки» доподлинно не известен.

Одной из существенных «изюминок» земельных правоотношений является то, что для возникновения, изменения, и прекращения многих из них требуется не отдельный юридический факт, а их совокупность (фактический или, как его иногда называют, юридический состав). При этом вопросы прохождения всей лестницы из отдельных ступенек (элементов фактического состава) к получению права на землю жестко урегулированы ЗК и другими актами земельного законодательства.

Крайне важным является и соблюдение последовательности соответствующих действий. Например, для бесплатной приватизации участка (хоть отношение автора к этому институту весьма неоднозначное, о чем скажу в соответствующей главе) нужно сперва обратиться с заявлением (так сказать, «волеизъявиться»), адресованным уполномоченному органу власти. В предусмотренных ЗК случаях необходимо получить и предварительное согласие на разработку землеустроительной документации. Оно бывает единоличное от руководителя органа исполнительной власти (например, государственной администрации), либо коллегиальное, в виде решения, в частности, соответствующего местного совета, когда голосуют депутаты. На основании такого решения следует оформить договор на разработку землеустроительной документации. Существует несколько видов такой документации. Самыми «популярными» разновидностями являются проект отвода и техническая документация по установлению границ участка на местности, которые отличаются в основном количеством согласований. В конце пути следует зарегистрировать право на земельный участок необходимо в органах юстиции, но до этого нужно еще успеть зарегистрировать земельный участок в органах по земельным ресурсам и присвоить ему кадастровый номер. Причем, мы назвали далеко не все этапы крайне непростой и весьма запутанной приватизационной процедуры в нашей стране.



ВОПРОС №6.

ГДЕ НАПИСАНО ТО, ЧТО НАЗЫВАЮТ ЗЕМЕЛЬНЫМ ПРАВОМ?



Тут ставится вопрос об источниках земельного права, то есть о тех носителях информации, в которых содержатся нормы земельного права - общеобязательные правила поведения в сфере земельных отношений. Они могут быть «писанными» (закон) и «не писанными» (обычай). Нужно понимать, что без источников не будет и самого земельного права. Оно черпается в первую очередь из положений так называемого «позитивного права» - законодательства. Только впоследствии земельное право «додумывается» учеными и прочими исследователями, становится «отраслью права». В рамках этой темы мы посмотрим на основные земельно-правовые источники. Остальные пробелы в знаниях восполнит практика, ибо юрист-практик работает в первую очередь с источниками.

К данному вопросу, как и ко многим другим, можно подойти «широко» и «узко». Если широко, тоисточниками, дающими начало чему-нибудь, откуда что-либо исходит, земельного права являются общественные отношения, т.е. сами земельные отношения.

В узком же, и более употребляемом для юриста значении,источники земельного права – это в первую очередь нормативно-правовые акты, содержащие требования к общественным отношениям в сфере использования земель. Эти нормативные акты (их нормы) представляют собой внешнюю форму правовых норм, их выражение вовне в материальном мире.

Не будем долго разглагольствовать о классификациях источников, а сразу назовем их.Систему источников земельного права образуют: КУ, международные конвенции, межгосударственные договоры и соглашения, законы, а также постановления и другие акты Верховной Рады Украины (ВР); указы Президента Украины; декреты, постановления и распоряжения КМ; нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти; нормативные акты местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; локальные нормативно-правовыеакты (попросту, акты на предприятиях и в различных ведомствах; вопрос их отнесения к источникам земельного права является спорным). К источникам права на сегодняшний день можно также отнести договоры (договор – это источник права для его сторон, устанавливающий для них правила поведения), а также правовые обычаи.

Судебные решения (судебная практика - jurisprudence constante) к источникам земельного права, по преобладающему в современной земельно-правовой науке мнению, не относятся. Скажем от себя, что мнение является спорным. Значение судебных решений высших инстанций трудно переоценить не только при рассмотрении судебных споров, но и в практике деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Правовые заключения ВСУ вообще являются обязательными к применению, причем не только судами, но и органами власти.

Особую нишу среди судебных решений занимают решения КСУ. Так, кроме «земельных»2

решений КСУ, большое значение для уяснения содержания земельно-правовых норм и практики их применения имеют: постановления пленума ВСУ: от 16.04.2004 № 7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» (с изменениями), от 06.11.2009 № 9 «О судебной практике рассмотрения гражданских дел о признании сделок недействительными». Позиция ВСУ по некоторым «земельным вопросам» также изложена в письме председателя ВСУ от 29.10.2008 № 19-3767/0/8-08 «О рассмотрении земельных споров».

Большое значение имеют постановление пленума ВХСУ от 17.05.2011 № 6 «О некоторых вопросах практики рассмотрения в спорах, возникающих из земельных отношений», а также информационные письма этого Суда.

Активизировался и ВССУ. Существенное значение для юристов-земельщиков имеют постановления его Пленума: от 30.03.2012 № 6 «О практике применения судами статьи 376 Гражданского кодекса Украины (о правовом режиме самовольного строительства)», от 07.02.2014 № 5 «О судебной практике в делах о защите права собственности и других вещных прав»3

, от 01.03.2013 № 3 «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел» и другие.

Рассмотрим некоторые источники детальнее. Начнем, конечно, с КУ – «библии юриста». Есть там кое-что интересное и для «земельщиков». Вообще, значение КУ для регулирования каких угодно отношений трудно переоценить. Это единственный законодательный акт в Украине, имеющий наивысшую (выше всех других законов, остальные кодексы и простые законы, как ни странно, иерархически находятся на одной ступеньке) силу. Несмотря на то, что ознакомиться с текстом КУ в современных условиях совершенно нетрудно, дадим некоторые подсказки.

С регулированием земельных отношений в КУ связаны следующие статьи: 13, 14 (основы правового режима земли), 24, 26, 41 (правовой статус участников земельных отношений), 50, 16, 66, 41 (имеют отношения к правам граждан), а также статьи, закрепляющие компетенцию соответствующих органов власти.

Вслед за КУ идут законы и постановления ВРУ, указы и распоряжения Президента Украины.

Законы Украины имеют наивысшую юридическую силу (в Украине, конечно). Постановления ВРУ и акты Президента Украины, исходя из особого конституционного статуса этих весомых субъектов, обладают высшей по отношению к другим подзаконным нормативно-правовым актам (например, постановлениями КМ) силой. Их сила и место в иерархии определяются в первую очередь КУ

Главный «земельный закон» - ЗКУ. К важнейшим законодательным актам в изучаемой нами сфере также относятся Законы: «О землеустройстве», «О государственном контроле за использованием и охраной земель», «Об охране земель», «Об аренде земли», «Об оценке земель» и др.

Следующие в иерархии -постановления и декреты КМ, правовые акты министерств и ведомств.Акты Правительства Украины (КМ) издаются согласно КУ, Закону Украины «О Кабинете Министров Украины». Нормативные акты КМ – постановления4

, индивидуальные (такие вот издаются, когда речь идет о распоряжении отдельными земельными участками) – распоряжения. Декреты Правительства – отживающий вид источников земельного права. Например, известный Декрет КМ «О приватизации земельных участков»1992 года на сегодняшний день утратил силу (формально отменен отдельным Законом в 2006, фактически перестал действовать после вступления в силу ЗК). Акты министерств и ведомств – увесистая прослойка источников земельного права. По правде говоря, ими регулировалась излишне значительная часть земельных отношений. Подавляющее большинство ведомственных актов непосредственно влияла на права и обязанности участников земельных правоотношений. На сегодняшний день такие акты издаются Министерством аграрной политики и продовольствия Украины, а также Госземагенством Украины (бывшим Госкомземом Украины). Внесение изменений в некоторые акты Госкомзема и их отмену сегодня обеспечивает Минагрополитики.

Например, своим отдельным приказом Минагрополитики определило порядок конкурсного отбора исполнителей земельных торгов и необходимые для проведения торгов документы5

. Действуют и ранее изданные Госкомземом приказыдо их официальной отмены. Только вот применять их нужно с большой опаской. Положения таких актов не должны противоречить законам и положениям актов, принятых позднее. Выделяются такжеземлеустроительные стандарты и нормативно-технические документы.Относятся ли они к источникам земельного права или нет – вопрос, ответ на который зависит от предпочтений исследователя. В любом случае, знать о них необходимо.

Положения нормативных документов (ДСТУ, ДК, ДБН, документы ISO и др.) играют значительную роль в сфере экологических правоотношений, но не только.

Согласно ст. 24 Закона «О землеустройстве» государственные стандарты, нормы и правила в сфере землеустройства устанавливают комплекс качественных и количественных показателей и параметров относительно документации по землеустройству. Статья 25 указанного Закона устанавливает следующее: состав, содержание и правила оформления каждого вида документации по землеустройству регламентируются нормативно-технической документацией по вопросам осуществления землеустройства6

. В общем, это значит, что землеустроителям, которые разрабатывают документацию по землеустройству (она бывает разной), необходимо чем-то руководствоваться. Вот как раз нормативно-технические документы четко и конкретно указывают, что и как составляется. Существуют и достаточно «удивительные» документы, лишь отдаленно напоминающие нормативно-технические. К «легендарным» можно отнести «Эталон проекта отвода земельного участка юридическим и физическим лицам для любых нужд7

http://zemres.com/forum/viewtopic.php?f=22&t=562. По ссылке можно также загрузить текст «документа».

» (1999г.). Документ был утвержден первым заместителем (в ту пору) председателя Госкомзема А.Третяком (путем размещения «утверждающей подписи» на первой странице «Эталона»), и введен в действие «вказивкой» (похоже, что наиболее адекватный русский термин – «указание») Госкомзема от 15.07.1999г. № 11, продублированной начальниками областных управлений этого органа в своих собственных «вказивках». Такие акты не являются источниками земельного права, но могут применяться через институт обычая. Разумеется, когда это не противоречит действующим нормативно-правовым актам. Особняком среди рассматриваемых документов стоит Классификация видов целевого назначения земель8

. Она утверждена приказом Госкомзема и зарегистрирована в Минюсте, не в пример ранее существовавшему классификатору (УКЦВЗ), который был утвержден письмом Госкомзема. Вообще, пристрастие землеустроителей (и некоторых геодезистов), а главное - чиновников органов по земельным ресурсам к подобным документам наблюдается практически на генетическом уровне и, кажется, передается последователям «по наследству». Последствия этого выражаются в том, что применение «классификаторов» выходит далеко за пределы тех задач, которые изначально ставились перед ними. По большому счету задача одна – учет земель по видам использования в земельном кадастре. Иногда же последствия плачевны. Они выражаются в препятствовании гражданам и юридическим лицам в реализации «земельных прав», чаще всего путем отказа в согласовании и утверждении документации, не соответствующей классификатору (или посредством пассивного бездействия в форме не рассмотрения документов). Кроме того, государственные органы по земельным ресурсам начинают требовать и от органов местного самоуправления соблюдения требований классификатора. Более того, требуют определения целевого назначения участка в строгом соответствии с классификатором уже на стадии принятия решения о разрешении на разработку проекта отвода, что невозможно, по сути (целевое назначение «присваивается» потом, когда утверждается документация по землеустройству).

Интересен статус Классификации. Актами земельного законодательства издание подобного рода классификаторов не предусмотрено. Согласно ст. 11 Закона «О стандартизации» к нормативным документам по стандартизации относятся классификаторы, принятые или одобренные Госкомстандартом, чего в данном случае, насколько можно судить из официальных источников, сделано не было. Таким образом, пусть Классификацией и пользуются те, для кого она предназначена – кадастровые регистраторы, служащие органов по земельным ресурсам. Но влиять на права и обязанности юридических и физических лиц, территориальных громад этот акт не должен.

Отдельно хотелось бы остановиться на нормативных актах представительских и исполнительных органов местного самоуправления в системе источников земельного права.

Представительские органы –это местные советы. Исполнительные органы – это их исполкомы, управления и отделы (обобщенно в теории муниципального права, государственного управления, литературе и публикациях в прессе их иногда называют: муниципалитеты, муниципальные власти и т.д.). В былые времена система местных советов была интегрирована в аппарат государственной власти. С 1996 года (с принятия КУ) местное самоуправление стало полностью самостоятельным, по крайней мере, формально. В сфере земельного права это значит: 1. Решения органов местного самоуправления нормативно-правового и индивидуального характера принимаются самостоятельно органами местного самоуправления, не регистрируются в органах юстиции и т.п.; 2. Согласно Закону «О местном самоуправлении в Украине» (ст.ст. 26,33) органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями по регулированию земельных отношений, то есть установлению обязательных правил поведения на подзаконном уровне (а не только по распоряжению отдельными участками, как считают некоторые исследователи и юристы-практики). Последним чаще пользуются «сильные громады» (ну, например, Киева, Одессы, Донецка) и крайне редко небольшие громады поселков и сел.





ГЛАВА 2.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ, ВЕЩНЫЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННЫЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ



Данная глава призвана определенным образом раскрыть частноправовое (гражданско-правовое) начало современного земельного права. Это целый блок взаимосвязанных вопросов и проблем, которые будем стараться сжато осветить. Проблематика не столь земельно-правовая, а скорее цивилистическая (гражданско-правовая). Несмотря на то, что речь идет о таком специфическом и особенном объекте прав, как земельный участок (земля). Это не меняет самой сути отношений, лишь окрашивая их определенным образом. При этом законом непременно устанавливаются особенности. Важнейшая из них – существенное «вторжение» публично-правовых (административно-правовых) средств воздействия на регулирование правоотношений собственности на землю и пользования землей. Поэтому, при составлении этой главы пособия, использовались работы, мысли и идеи отечественных и зарубежных цивилистов, так и представителей земельно-правовой науки, науки административного права и исследователей других правовых отраслей.

Вещное право – поистине системное образование, функционирующее по своим законам. Центральное место в этой системе занимает право собственности. Остальные права и их обременения производны от него. Вот с права собственности на землю и начнем.

Материал предлагается рассмотреть в такой последовательности:

Право собственности на землю

Владение и право владения землей

Право пользование на землю Вещные права пользования

Обязательственные права пользования



Ограничения и обременения земельных прав





ВОПРОС №1.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?



Собственность и право собственности в экономике и праве.

Отношения собственности возникают в человеческой среде по поводу конкретного имущества (материальных благ). Сущность этих отношений заключается в том, что какое-либо имущество присваивается конкретным лицом либо коллективом (что исторически предшествовало индивидуальному присвоению), использующим его в своих интересах. Все другие лица должны не препятствовать ему в этом. То есть, собственность это всегда отношения «свой-чужой» (в практической психологии есть такой специальный прием), где собственник имеет блага как «свои», а все остальные видят их, как «чужие». Обязательное условие игры: эти «другие» должны быть. Там, где их нет, нет и собственности. Ее попросту некому противопоставить.

Собственность и право собственности – воистину фундаментальные категории, вокруг которых точились, точатся и будут вечно накаливаться дискуссии, как в научной, так и в обывательской среде. Собственность – это состояние присвоенности чего-то, в первую очередь (как минимум, с точки зрения социально-экономической значимости), земли.К. Маркс подчеркивал, что собственность (присвоение) есть условие производства, ни о каком производстве, а стало быть, ни о каком обществе, не может быть речи там, где не существует никакой формы собственности.

Но это экономические или же «фактические» отношения. Их только закрепляет право, регламентируя их, как говорят юристы – опосредует эти отношения. А вот право собственности есть уже исключительно правовая категория.

Принято считать, что в обозримом прошлом пользование благами, в частности, землями изначально было общим. Из известных нам примеров можно привести пользование общими (коллективными) землями в Древнем Риме. Позднее оно переросло в обособленное пользование имуществом боле узкими коллективами (родами, так сказать, большими семьями), из чего эволюционировало владение, а еще позднее – в обособленное пользование (владение) землей и другим имуществом отдельными лицами, семьями. На базе этих отношений, по одной из популярных в правовой литературе версий, вырос институт права собственности.

То есть, сначала было фактическое владение, потом образовалось правовое регулирование этих отношений. Право может игнорировать что-то фактически существующее лишь до определенных пределов. Когда же масштаб этого «чего-то» перерастает «дозволенные рамки», право его подхватывает: переносит из сферы неправового (обычаи, мораль и пр.) в сферу прав и обязанностей, государственного принуждения. Так, будем с вами считать, и возник институт права собственности.

Право собственности на землю рассматривают в объективном и субъективном смысле. В последнем случае мы говорим о субъективном праве. Объективное право определяет содержание субъективного права собственности на землю. Можно сказать, что субъективное право - это комплект определенных возможностей, который поставляется в наборе для каждого собственника. Среди всех возможных прав в отношении имущества (в том числе земли) право собственности – наиболее полный комплект в любом мировом правопорядке (хотя системы прав или титулов на имущество в мире существуют совершенно разные).

Право собственности предоставляет обладателю экономическую и юридическую власть над землей. Упрощенно говоря, экономическая власть – это возможность использовать землю в хозяйстве, фактическая возможность получать прибыли и выгоды, юридическая – возможность распоряжаться, определять юридическую судьбу (например, продать).

Закон определяет право собственности, как право лица на вещь (имущество), которое оно осуществляет согласно закону своей волей, независимо от воли иных лиц9

. Такое право, на первый взгляд, описывается формулой «что хочу, то и делаю». Но не совсем так, и вот почему. Существуют ограничения в пользу отдельных лиц, либо общества в целом. И это практика по всему миру. Разве можно просто забросить (выбросить, уничтожить) ядерный реактор за его ненадобностью? Нет, это может нанести непоправимый вред природе и людям, для этого существуют специальные строго регламентированные процедуры консервации подобных объектов, выведения из эксплуатации при непосредственном участии (наблюдении, контроле) властей. Так же и в отношении земли, как особого объекта: нельзя портить землю, даже свою собственную. Мы поговорим об этом в главе, посвященной охране земель.

Земля и земельный участок, как объект права собственности.

Невзирая на все особенности, земельный участок это имущество, вещь, а именно – недвижимая вещь, хоть и специфическая. Земельный участок - это индивидуализированная часть поверхности и соответствующая часть пространства. Земельный участок, как и другие правовые понятия и категории, – это правовая фигура, правовая абстракция.Для юристатакими же правовыми абстракциями являются ставшие уже привычными понятия: «водоем», «лес», «дерево» и пр.Они представляют собой описания тех предметов, которые мы видим глазами и трогаем руками. Но эти описания не тождественны самим своим прототипам. Так и земельный участок в юридическом смысле это не фрагмент природы, по которому можно гулять. А это обозначенная на карте, в документации по землеустройству, в земельном кадастре и т.п. часть земной поверхности и умозрительно, при помощи юридического приема, прикрепленное к ней пространство некоторой протяженности вглубь и ввысь. Без такого пространства нормальная эксплуатация земельного участка невозможна. Ну, разве можно что-то построить или вырастить на бесконечно тонком листе бумаги? Вряд ли. Значит, земельный участок это лист бумаги, а определенное пространство (объем).

На первый взгляд звучит сложно. Но попробуем разобраться. Итак, правовая конструкция земельного участка это не то, что можно увидеть глазами, прогуливаясь по полю или же по городу. Поскольку за одну 10-минутную прогулку можно пройти десятки земельных участков различного целевого назначения, принадлежащих разным собственникам (особенно если по их периметру не установлены ограждения). Естественно, сказанное справедливо и по отношению к другим объектам недвижимости.

Не исключено, что юридически не подкованный человек, разглядывающий красивый ландшафт, может удивиться, узнав о том, что он буквально «пронизан» (как электромагнитными полями) правами разных лиц на различные его элементы. Бывает, что водоем – отдельно, участок под ним и рядом – отдельно, лесная растительность – отдельно (в том смысле, что у этих объектов разные собственники и пользователи).

Безусловно, любые абстракции стремятся к материализации. Так уж устроена психика человека, что мы боимся всего непонятного. Люди не верят абстрактному, стремятся придать всему конкретную форму и очертания. Это гасит внутреннюю тревогу (страх), привносит стабильность и ощущение защищенности (в конечном итоге этим целям служит учет и регистрация прав на земельные участки и другие объекты недвижимого имущества, о чем еще вспомним дальше). Нуждам «развиртуализации земли» служат межевые знаки установленного государством образца10

(на сленге землеустроителей это называется «забиванием колышек»), ограждения на меже участка и прочие приспособления, конструкции и сооружения. Вульгаризируя, можно сказать, что человеку свойственно «щупать то, что он имеет», осязать объект своего права физически, видеть границы владения глазами. Однако же реально люди обладают (реализовывают свое право) не теми видимыми и «щупаемыми» участками земли, а идеальными и абстрактными объектами прав, отображенными на планах и чертежах, заведенными в базу кадастра. В таком случае существует и реальная возможность защитить свое право на участок-абстракцию с использованием инструментария государственного принуждения. Согласитесь, разве можно защитить правовыми средствами то, что есть «в натуре»? Если сосед передвинет забор ведь участок «в натуре» станет другим: у соседа больше, а у вас меньше. Соседа за это можно наказать лишь известными средствами. Поэтому юридически правота доказывается на бумаге. Споря с соседом по поводу границы, ваш физический спор (или даже, не приведи Господь, драка) все равно перейдет в плоскость бумажек – в суде, органе местного самоуправления или органе по земельным ресурсам.

Вот и выходит, что синяк на лице вполне натуральный, а участок - предмет спора существует только на бумаге, на планово-картографических материалах. Вот тут-то и будет юрисдикционный орган сличать «рисунок» с действительностью. Ему необходимо изучить, стоит ли забор «по рисунку», кто куда вторгся, что занял, застроил и пр. В отсутствие реестров прав на недвижимость, само по себе владение (осуществление контроля и охраны – т.н. custodia), или же фактическое пользование участком формировало объекты прав, осуществляя и функцию оглашения прав. Сегодня же такой нужды нет: есть границы, введенные в кадастр, они и обозначают объект прав. То, что происходит по факту (например, установленный забор), должно соответствовать тому, что занесено в кадастры и реестры (т.е. существует «на бумаге»).

Любые «вещи», как объекты гражданских прав, это правовые абстракции. Согласно высказыванию американского психолога Карла Роджерса: «Слова и символы так же относятся к миру реальности, как карта к территории, которую она представляет. Мы живем по воспринимаемой «карте», которая никогда не есть сама реальность». Эти рассуждения следовало бы экстраполировать и на правовую реальность. Итак, карта: план, схема, выкопировка из базы земельного кадастра и пр. это еще не сама реальность. Это лишь проекция, описание того, что есть на самом деле в избранной системе символов, слов, значений, координат. Право регулирует поведение в отношении таких идеальных объектов - земельных участков.

Проекции реального пространства, которые обычно отображают на двухмерных планах и картах, заносят в базу данных государственного кадастра, не соответствуют тому, что есть в жизни (в натуре, на местности). Первому соответствует т.н. «аналитическая площадь» (площадь проекции части земли на двухмерные материалы), а второму т.н. «физическая» (реальная площадь, вычисленная с учетом уклонов, рельефа, ландшафта местности, именно за счет чего она и отличается от аналитической).

К слову, некоторые профессиональные геодезисты и землеустроители видят в этом серьезную проблему, а также угрозу гарантиям субъективных прав. Однако значительной угрозы тут нет. А почему? Да потому, что права устанавливаются, как мы уже знаем, в «мире» правовых абстракций, в мире идеальном. Пока же общество решило, что двухмерной проекции участка вполне достаточно, так и будет. И именно права на эти абстракции будут защищаться и гарантироваться. Дело в том, что и у тебя и у твоего соседа будут двухмерные земельные участки, и спорить с ним вы будете в одной системе координат.

Если когда в Украине и будет внедрена система так называемого «3D-кадастра», т.е. отображения участков уже с учетом их «реального рельефа» в трехмерном пространстве, такие трехмерные фигуры станут объектами прав. Все мы знаем, что трехмерные компьютерные игры реалистичнее двухмерных, т.к. в большей мере соответствует тому, что принято считать «реальностью». На языке «геймеров» это называется «эффект присутствия». Такие игры появились благодаря развитию компьютерных технологий. Но появились они потому, что существовала потребность и спрос на это. Возможно, объективная потребность обусловит со временем и необходимость перехода на учет земельных участков в трехмерной системе координат.

Вот таким образом общество делает объектами прав определенные феномены, фрагменты, предметы, существующие в природе. Земельные участки формируются для правовых нужд посредством комплекса геодезических и землеустроительных мероприятий. Они представляют собой интеллектуальную инжиниринговую деятельность по проектированию земельных участков или же проведение технических работ по установлению их границ (когда «придумывать» участок не нужно, нужно просто уточнить границы). Право закрепляет за сформированными таким образом участками «статус» объектов гражданских прав. Тут соблюдается логическая цепочка возникновения прав на любое имущество (вещи). Сначала вещь создается: строится дом, вылепливается кувшин, формируется земельный участок, а потом в отношении него устанавливается субъективное право11

. Формы собственности на землю.

По закону земли в Украине могут пребывать в государственной, коммунальной и частной собственности. Отдельно следует упомянуть о закрепленном в ст. 13 КУ праве собственности Украинского народа на землю и иные природные ресурсы. По мнению автора данного пособия, такое «народное право» реально может существовать «в форме» государственной и коммунальной собственности. Даже если этот «посыл» ошибочен, и право собственности Народа может существовать как-то по-другому, практическая ценность этих выводов не столь велика.

Разделение видов собственности (права собственности) на формы явление скорее экономическое, нежели юридическое. Исторически оно было разработано «лучшими умами» СССР для обоснования кардинального отличия государственной собственности от всех иных ее разновидностей (той же личной собственности). При разработке ГК РСФСР 1922 года авторами были придуманы три формы собственности – государственная, кооперативная и частная. Дальше эта идея была развита уже лично И.В.Сталиным, который узрел две основные формы собственности – социалистическую (государственную и колхозно-кооперативную) и личную12http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html.

. На сегодняшний день в законодательстве нет определения понятия «форма собственности». В рамках не юридических исследованиях отмечается, что в зависимости отсубъекта присвоенияформа собственности может быть индивидуальной, групповой (коллективной) и общественной (общенародной).

Однако данный термин укоренился и в правовой науке, поэтому сам факт его употребления нельзя считать ошибкой или погрешностью. Речь идет о таких «формах» земельной собственности, как: государственная и коммунальная (их вместе будем называть публичная собственность), частная собственность юридических и физических лиц, и коллективная собственность.

Как написано в КУ, все субъекты права собственности равны между собой. В это же время не секрет, что «формы собственности» совершенно не равны. За примером далеко ходить не нужно: закон очерчивает перечень земель, которые могут находиться только в государственной и коммунальной собственности и не могут пребывать в частной собственности13

. Публичная собственность всегда «сильнее». Но как это можно пояснить? Думается, равенство выражается в наборе и содержании правомочий (прав), характере господства, возможности применения вещных исков (ведь в законе написано, что все субъекты права собственности равны перед ним), а различие отыскивается в характере объектов права собственности, их правовом режиме. На примере земельных участков это видно особенно хорошо. Земельные участки с определенным правовым режимом, к примеру, земли обороны попросту не могут находиться в частной собственности.

Мы уже вкратце поговорили о том, что земля (земельный участок) – это имущество особого рода, а также указали на юридическое понимание «земельного участка» как объекта прав и правовой абстракции. Но в чем же состоят эти особенности земли, как объекта различных правоотношений? Их достаточно много, далее назовем лишь некоторые, которые влияют тем на специфику права собственности на земельные участки.

Оценка земли представляет собой капитализированную (то есть, переведенную в денежную форму) ренту. Поэтому, продавая земельный участок, продается право на такую ренту. Покупатель приобретает право на получение доходов. Это обусловлено тем, что человек никогда не создавал землю, т.е. нельзя рассчитать затраты на сотворение такого имущества.

Таким образом, земельный участок – это имущество, которое можно иметь во владении, пользовании, а также в собственности14

Земельный участок является вещью15, основной разновидностью недвижимых вещей. Особенности распределения земель по категориям.

Земельный фонд (вот еще часто употребляемое понятие, особенно в литературе) это все земли в границах территории Украины. В свою очередь, эти «земли» состоят из множества земельных участков и «массивов» земель. Состав земельного фонда Украины обозначен в ст. 19 ЗК, а правовой режим отдельных его элементов - категорий земель детализирован в соответствующих главах особенной части ЗК. К землям определенной категории могут относиться как отдельные земельные участки, так и «массивы» земель публичной собственности, которые пока еще не сформированы в качестве отдельных земельных участков (ну, например, территория городского парка с окружающими дорогами, территорией жилой застройки и пр. – единый «массив»).

Категория земель это результат их группирования по каким-либо стойким признакам, которые в совокупности определяют особенности их использования и охраны.Теоретически, произведенное в ЗК распределение земель по категориям основано на их природных, социальных, экономических, производственных и всяких других важных характеристиках. На практике это не всегда так. Некоторые земли отнесены к той или иной категории субъективным и произвольным усмотрением законодателя. В целом, принцип категоризации земель вполне удобен как вспомогательный систематизирующий (классификационный) принцип для нужд учета земель, их оценки и пр. Однако из законодательства целесообразно убрать положения о его определяющем влиянии на определение правового режима земельных участков. Об этом мы еще поговорим.

Согласнобукве ЗК земли разделены на категории по их основному целевому назначению. Отнесение земель к той или иной категории осуществляется на основании решенийсоответствующих органов власти16

. Но установлением категории земель, т.е. определением их основного целевого назначения, дело не оканчивается. Нужно еще кое-что. Если есть основное, должно быть обычное, т.е. не основное целевое назначение. На сегодняшний день лидирующим среди юристов-практиков и исследователей земельного права становится мнение о том, что понятие «целевое назначение» есть синоним термина «вид использования земельного участка»17

. Вид использования или же целевое назначение в рамках определенной категории земель (основного целевого назначения), можно выбирать собственнику земли и землепользователю самостоятельно. Как мы отметили выше, для отнесения земель к той или иной категории необходимо принятие решения органа власти. В таком вопросе нельзя обойтись без субъективизма и некоторых коррупционных рисков. На практике это выражается в том, что те земли, которые следовало бы отнести к более охраняемой категории (законом установлены более жесткие ограничения по использованию и охране) относят к менее охраняемым. Так землями гораздо легче распоряжаться. Поэтому деление земель на категории не лучший вариант для регулирования земельных отношений. Надеемся, что в скором времени на законодательном уровне будет осуществлен переход к принципу планирования территорий вместо отживающего свое и, порой, явно курьезно-комичного принципа целевого использования земель и их деления на категории.

Данные об отнесении земель (земельных участков) к определенным категориям должны содержаться в государственном земельном кадастре. Однако чаще всего таких сведений в кадастре нет. Не исключено, что кого-то устраивает подобное положение вещей. Как говорится, «в мутной воде гораздо лучше ловится рыбка». Приведем пример. Вдоль морского побережья не установлена водоохранная зона (ВЗ) и (или) прибрежная защитная полоса (ПЗП) внутри ее пределов. Для их установления по закону необходим соответствующий проект. Именно отсутствием таких проектов и пользуются, когда застраивают или иным образом уничтожают полоски песчаных пляжей вдоль морского побережья. Что имеем в итоге: недалеко от г. Одесса, в районе железнодорожной станции «Студенческая», метрах в 30-40 от уреза воды (непосредственно на песке) возводятся дома на глубочайших фундаментах. Это привело к сокращению площади пляжа как минимум вдвое. Мы привели далеко не единственный пример. Берега «воруют» у Днепра и других привлекательных водных объектов в Украине.

Очевидно, что принцип категоризации земель не справляется со своими прямыми задачами. А не допустить застройку земель водного фонда посторонними объектами (жилые дома уж точно не являются гидротехническими сооружениями, которые допускается размещать) и нуждается в адекватной замене.

Рассмотрев некоторые земель (земельных участков), как объекта права собственности на землю, посмотрим теперь, какие субъекты могут обладать таким правом.

Субъекты права собственности на землю.

Считается, что земля в Украине может принадлежать: Украинскому народу, украинскому государству, территориальным громадам (в том числе находиться в их общей собственности под управлением и распоряжением органов «регионального самоуправления» - районных и областных советов18

, ВС АРК), юридические и физические лица. Мы уже рассмотрели специфику их «равноправия», но в чем же заключаются особенности правового положения каждого из них? Украинский Народ как субъект права собственности на землю.Как написано в КУ, наш Народ это все граждане Украины, независимо от цвета кожи, национальности и т.д. Несмотря на положения ст. 13 КУ19

и даже предшествующие им положения Закона «Об экономической самостоятельности Украины», право собственности Украинского народа на землю существует, как мы уже говорили, в форме государственной или в форме коммунальной (т.е. публичной) собственности. Существуют и другие мнения. Всю украинскую землю предлагается рассматривать как народное достояние, но не объект права собственности Народа (И.И. Каракаш). Интересна и теоретически тщательно проработанная В.В.Носиком «теория двухуровневой собственности Народа»20. Какое из мнений разделить – выбор читателя. Хотелось бы только напомнить, что с древних времен то, что пребывало в «общенародной собственности», попросту исключалось из потенциальных объектов права частной собственности (удвоения собственности не происходило). Римские юристы также полагали, что невозможно владеть, а владение это основа собственности и права собственности, одним и тем же предметом в равной мере и одновременно нескольким лицам. Существовавшие в разное время теории: «разделенной собственности», «бонитарной собственности» и другие, суть которых сводится к признанию более чем одного права собственности на один и тот же объект (обычно у субъектов разного иерархического уровня – суверен и вассал и т.п.), с трудом справлялись с объяснением этого феномена даже тогда. Все они были весьма уязвимыми и недостаточно обоснованным, придуманными, так сказать, «на злобу дня» (чтобы теоретически хоть как-то обосновать то, что исторически сложилось в жизни). Сегодня для отечественной правовой системы «двойная собственность» вряд ли является приемлемой конструкцией. Государство как субъект права собственности на землю.Как мы еще не успели забыть из курса общей теории государства и права, государство это особая организация общества и власти, а также политических институтов, обладающее рядом специфических признаков. В земельных правоотношениях государство никогда не выступает в качестве мистического и таинственного организма, некой секретной организации, как общество масонского толка (все знают, что они где-то есть, но никто их не видел). Всегда присутствует весьма конкретная государственная институция (орган власти). Можно с уверенностью сказать, что, невзирая на гипотетическое равенство всех субъектов права собственности на землю, государство – самый сильный субъект. С позволения сказать: «первый среди равных» (primus inter pares). Так, собственность на землю государства презюмируется в ЗК. Работает правило: если земля ничья, то она государственная. Поэтому считается, что в Украине нет таких участков, на которые можно приобрести право собственности по правилам бесхозного имущества21

. Такое правило представляется во многом логичным. Оно ценно для недопущения занятия (захвата) ценнейших земельных ресурсов с последующим приобретением прав на них в обход четко установленных в законе процедур. Государство реализует свое право через органы исполнительной власти22. Перечень земель государственной собственности приведен в земельных законах23. Территориальные громадыкак субъект права собственности на землю.Громада- это совокупность жителей в пределах территории населенного пункта. Едва ли определению понятия «громада» место в законе, с ним и теоретики справляются с трудом. По закону громады осуществляют право собственности на землю непосредственно или через органы местного самоуправления24

. Земли публичной собственности (государственной и коммунальной) на сегодняшний день разграничены между собой. С 01.01.2013 вступил в силу законодательный механизм, согласно которому земли государственной и коммунальной собственности «автоматически» разграничены. Концептуально выбранный курс верен. Расходование огромных бюджетных средств на разграничение земель государственной и коммунальной собственности видится совершенно излишним. Тем не менее, на практике все заработало не так радужно.

Например, для приватизации или аренды земельного участка государственной либо коммунальной собственности, после получения решения совета о его передаче в собственность, необходимо еще получить «вытяг» (извлечение) из государственного земельного кадастра (а иногда даже два, когда в первом не указана форма собственности), потом зарегистрировать право коммунальной либо государственной собственности в органах юстиции, и лишь после этих мучений становится возможным зарегистрировать переход права собственности на участок или возникновение права аренды. Разумеется, все это осуществляется за счет заинтересованного лица. Таким интересным путем государство фактически пополняет свою кадастровую базу и упорядочивает свои собственные объекты прав25

. Справедливости ради нужно отметить, что иначе это вообще бы сделано не было (у государства и громад нет достаточных средств). Полноценная реализация права собственности территориальной громады или государства на земельные участки возможна лишь после регистрации права собственности соответствующего субъекта на них. Хотя отдельные «распоряженческие функции» осуществляются и до этого (к примеру, дача согласия на разработку проекта отвода, без чего землей распорядиться нельзя). Юридические и физические лица как субъекты права собственности на землю.Физическое лицо – это человек (homo sapiens). Продолжать о биологической сущности человека в рамках данного пособия, похоже, излишне. Юридическое лицо – это фикция (такой прием юридической техники). При помощи нее юридическое лицо становится субъектом права, в частности, права собственности на землю. Указанные лица – субъекты права частной собственности на землю. Объектами такого права могут быть все участки, кроме тех, которые пребывают исключительно в публичной собственности (о них мы говорили выше).

Больше всего прав на землю имеют, разумеется, физические и юридические лица, относящиеся к нашему государству. Государство балует своих граждан и зарегистрированные на территории Украины юридические лица, предоставляя им наиболее широкий спектр возможностей, как по приобретению права собственности на землю, так и по его реализации. Важнейшим подобны «бонусом» является бесплатная приватизация земель, предусмотренная лишь для граждан Украины, о чем еще пообщаемся детальнее.

Основные ограничения для иностранцев обусловлены особой значимостью земель с.х. назначения. Иностранные лица и лица без гражданстваприобретают право собственности только на земельные участки несельскохозяйственного назначения (правовой режим участков с.х. и не с.х. назначения детальнее рассмотрен в особенной части нашего пособия) и лишь в границах населенных пунктов. Также они могут получить право собственности на те участки несельскохозяйственного назначения, за границами населенных пунктов, где расположена их недвижимость таких. То есть, даже имея в собственности строения фермы или предприятия – с.х. производителя, иностранные лица не могут претендовать на получение в собственность соответствующих земель с.х. назначения. Законом установлены и другие особенности права собственности на землю иностранных лиц, но детально на них останавливаться не будем.

Иностранные юридические лица приобретают право собственности на земельные участки не с.х. назначения только: 1. при приобретении недвижимости, для ее эксплуатации; 2. в населенных пунктах для сооружения объектов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В таком же порядке могут приобретать в собственность земельные участки совместные предприятия26

. Иностранные государства могут приобретать в собственность участки для размещения зданий и сооружений дипломатических представительств и приравненных(не ясно только, по каким критериям приравнивать) к ним организаций согласно международным договорам27

. При этом участки с.х. назначения не могут принадлежать иностранным государствам28. Полученные в порядке наследования29

иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами участки с.х. назначения подлежат отчуждению30 ими на протяжении одного года. В противном случае право собственности на такие участки может быть принудительно прекращено31. А это, согласитесь, весьма неприятно. В целом, государство хочет защитить всех нас от экспансии иностранных субъектов, в особенности на земли с.х. назначения. За это ему, конечно, спасибо от нас и наших детей. Однако привлечение иностранного капитала в упадочное сельское хозяйство, каким оно является сегодня, будет не лишним. Раз уж получить с.х. земли на праве собственности иностранным субъектам не получится, необходимо создать хотя бы надлежащие условия для использования таких земель на основании других стабильных прав. А интерес в этом есть. К примеру, Китай всерьез рассматривает отношения по долгосрочной аренде огромнейших массивов земель с.х. назначения в Украине.

Субъекты права общей собственности на землю.Право общей собственности представляет собой право двух и более лиц на один земельный участок. Тут мы имеем дело с «делением» («дроблением») на стороне субъекта права, но не с делением самого объекта права (земельного участка), он остается в том же виде. Часть участка может быть выделена в натуре и тогда, по сути, становится самостоятельным земельным участком. Когда участок пребывает в общей собственности: 1. общей совместной (без определения долей), 2. общей долевой (с определением долей), невозможно определить, какая часть участка «в натуре» принадлежит каждому из сособственников. Они лишь могут договориться путем заключения отдельного договора о порядке использования общего земельного участка. Общая собственность на земельные участки возникает из оснований, предусмотренных законом32

. В общей собственности могут находиться и участки территориальных громад. Тогда ими управляют и распоряжаются органы «высшего порядка»: районные, областные советы, органы власти АРК. Итак, с субъектами права собственности определились. Теперь нужно рассмотреть, что же находится «внутри» права собственности, из чего оно состоит. Для этого, говоря медицинским языком, нужно его трепанировать, а на языке химиков – разложить на элементы. Поскольку в методологическом арсенале юриста методы анализа и синтеза являются одними из ведущих, этим и займемся.

Содержание права собственности на землю (земельный участок).

Наиболее распространенное определение содержания права собственности и не только на земельные участки, но и на другие объекты, формулируется через известную «триаду» прав или правомочий: владения, пользования, распоряжения33

. В наиболее общем виде «классическая триада» такова:

-право владения(jus possidendi) – возможность господства над земельным участком

-право пользования(jus fruendi) – возможность извлечения полезных свойств земельного участка.

-право распоряжения(jus abutendi) – возможность определения судьбы земельного участка «частнымактом», то есть одним лишь волеизъявлением собственника.

Вместе эти права (правомочия) делают собственника собственником. Особенностью земельного участка, как объекта права собственности, является то, что его нельзя физически уничтожить, реализуя право распоряжения (jus abutendi). Полное ухудшение земельного участка, которое можно было бы приравнять к его физической гибели запрещено земельным законодательством и является правонарушением, о которых мы его поговорим в рамках пособия.

Вопрос содержания права собственности связан с вопросом специфики прав и обязанностей собственников земельных участков. Права собственника максимальны, но земельное законодательство все же предусматривает их некоторые особенности34

, а также отдельно выписывает обязанности собственников земли. Тут проявляется во много публичная природа земельного права. К таким «чисто земельным» (не свойственным другому имуществу и в принципе частноправовому регулированию) обязанностям относится обязанность: использовать участок по целевому назначению, уплачивать земельный налог, соблюдать добрососедские правила и некоторые другие. Право собственности на землю может быть ограничено.Выше мы указали, что не все земли могут находиться в коммунальной и частной собственности. Есть участки исключительной государственной собственности. Ограниченной может быть не только правосубъектность (возможность что-то делать в правовом мире, то есть, не только иметь права и обязанности, но и реализовывать их), но и реализация уже приобретенного (существующего) права. В таком контексте можем считать, что ограничение права собственности – это его сужение, не вытекающее из права какого-то конкретного лица. Но есть и обременения права собственности. Под ними будем понимать сужение права собственности в пользу конкретно определенных субъектов (которым принадлежат права на имущество собственника, отличные от его права собственности). Но об этом мы еще поговорим…



ВОПРОС №2.

ЧТО СЛЕДУЕТ ПОНИМАТЬ ПОД ВЛАДЕНИЕМ И ПРАВОМ ВЛАДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ?



В предыдущем вопросе мы вскользь упомянули о праве владения jus possidendi, как элементе права собственности. Теперь рассмотрим институт владения детальнее. Обратите внимание на игру слов: «владение» и «право владения». Этот вопросбудоражил умы лучших юристов многие века. Они пытались определить соотношение владения (факта, фактического состояния) и права владения (обеспеченной правом возможности владеть, осуществлять владение).Мы уделим вопросам владения значительное внимание, поскольку владение (право владения) является основой и предпосылкой многих видов пользования (права пользования, соответственно) имуществом.

Владение - тот термин, которым почти ежедневно оперирует каждый из нас. Владеть можно вещами, гимнастикой ушу и основами карате, баскетбольным мячом. У Маркиза Карабаса были свои (земельные) владения. Мы же поговорим о владении вещами, а предметнее – земельными участками в юридическом отношении. Причем рассмотрим в основном владение недвижимостями, которое имеет весьма существенные отличия от владения движимыми вещами.

Испокон веков владеть чем-то было приравненным к фактическому обладанию этим предметом. Да и сегодня такое определение владения закреплено не где-нибудь, а в законе. Владелец – лицо, фактически держащее имущество (чужое) у себя35

. Но далеко не все становится ясным и очевидным из этого определения, и об этом мы еще скажем. Предложу несколько небольших определений. Владение – некое фактическое состояние (позиция), не зависящее от правового основания (его отсутствия). Право владения (право владеть) – субъективное право (возможность), существующая как самостоятельное вещное право или в качестве правомочия в содержании другого вещного права. Это возможность осуществлять владение.

Юристы знают, что институт владения является одним из самых противоречивых.Каждый имеет свое мнение (некоторые, правда, такового не имеют). Сперва попробуем пояснить, почему интуитивно понятное, бытовое владение так сильно отличается от владения в юридическом понимании. На этом примере вообще неплохо иллюстрируется отличие правовых категорий и механизмов от тех, с которыми мы встречаемся в своей будничной реальности.

Итак, мы знаем, что право в объективном и, следовательно, субъективном смысле - идеальное социальное явление.Его нельзя потрогать, разогреть в микроволновой печи. Это понятно, ведь это не единственная система понятий и категорий, которую можно назвать идеальной. По большому счету, все они такие, ведь любое понятие – это абстракция (обобщение), лекало, отражающее нечто, ощутимое нашими органами восприятия. А потому всегда идеальное. Мы уже обсуждали нечто похожее, когда говорили о земельном участке как объекте права собственности (и производных от него прав).

Конечно, такие лирические отступления нужно было сделать предисловием ко всему курсу теории права, как оно и делается обычно. Но мы пользуемся этим приемом лишь тогда, когда шансы «спутать» идеальное и физически ощутимое (бытовое) у лица, применяющего закон или изучающего право, наиболее высоки. А это когда? Думаю, тогда, когда описываемый правовым языком феномен является чем-то часто встречающимся в жизни, интуитивно понятным каждому (земельный участок, владение вещью, пользование ей и тому подобное). Тут и нужен акцент на том, чем юридическое понимание отличается от не юридического понимания.

В тоже время право всегда обслуживает конкретные жизненные потребности человека, отвечает за его безопасность. Выполняя в определенной степени обслуживающую роль, право рефлексирует действительность, пользуясь собственным инструментарием. Для этого оно образует и развивает определенные правовые идеи, символы, оперируя только ими.Последние могут в значительной степени совпадать с чем-то известным нам из быта, или быть какими-то очень абстрактными конструкциями. «Владение» как раз принадлежит к первой группе. Как мы уже говорили, начало (истоки) и завершение всех идеальных правовых идей и символов всегда содержится в нашей жизни. К примеру,после отнятия предмета у одного лица, с помощью сложных юридических процессуальных действий он возвращается пострадавшему. Или же предоставляется возмещение, т.е. восстанавливается имущественная сфера пострадавшего. Так и с владением.

Теперь определимся с «доправовой» сущностью владения. Это понадобится для того, чтобы понять, до какой степени его «исказило» правовое регулирование. Владение – это исключительное обладание чем-нибудь.Обороняться и охотиться лучше вместе, но пользоваться плодами и теплым жильем почему-то хочется отдельно. Или хотя небольшой группкой «близких». Конечно, не всегда есть потребность в исключительном обладании. Иногда вполне достаточно ограниченного пользования, но приемлемые для этого механизмы возникли уже несколько позднее, при усложнении имущественного оборота (тогда вещи стали брать попользоваться или иным образом использовать их функции частично).

Отношения по владению в юридическом смысле, скорее всего, оформились на фоне коллективного использования земель и другого имущества. Но сам факт их становления и развития свидетельствует о неудовлетворенности человека общим использованием вещей. «Маятник» мировой истории уже не раз качался от стороны коллективного в сторону индивидуального и наоборот. То, что мы видим сегодня в Украине, отражает, думается, не последнее его движение. Дело в том, что внутреннее, скрытое стремление к индивидуальному присвоению (природа человека эгоистична, мы недалеко ушли от животных), не позволяет надолго устоять коллективному присвоению благ и обладанию ими (их удержанию).С другой стороны, когда все индивидуализировано и присвоено, осложняется прогресс и развитие, для которых нужно объединение (глобализация антагонист индивидуализации). А это тоже потребность человека, только уже более высокого уровня.

Доправовые истоки владения нетрудно увидеть на примере маленьких детей, играющих вместе. Они часто стремятся отобрать свою игрушку, не отдавать другому ребенку, причем везде дети одинаковы.Для чего? Конечно, чтобы играть самостоятельно. Такая игра, с точки зрения взрослого, является ничем иным, как использованием определенного предмета. Ребенок эксплуатирует развлекательно-увеселительные свойства игрушки (вещи). По-взрослому это значит, что используется определенная функция вещи, что может быть ее основной функцией. В данном случае веселить – основная функция игрушки, ведь возможность отопления песочницы игрушкой редко рассматривается. Но может быть и неосновной функцией.Скажем, батарейка или радио, которые использует ребенок для постройки игрушечного домика. Основой такого индивидуального использования отдельных функций материального предмета будет фактическое нахождения игрушки или иного предмета у ребенка, с возможностью не допустить к нему других детей, не отдать игрушку. Игрушка попадает в сферу его контроля и господства. Поддерживать status quo (удерживать владение игрушкой) дите может по-разному: силой, криком, интуитивным авторитетом, хитростью и т.п.Ребенок может держать игрушку в руках, охранять ее, поместить в детский домике, оберегая вход. В песочнице видно, что дети еще практически не умеют договариваться и, скажем, арендовать, брать в ссуду игрушки после их присвоения кем-нибудь, использовать их частично и т.д. Детине умеют они владеть «символически». К примеру, написать на детском домике: «не входить, это дом Саши».А если и напишут, то кто же из других детей испугается запрета, не подкрепленного силой взрослого? (для самих взрослых в подобных отношениях «роль взрослого» исполняет государство).

Здесь можно хорошо увидеть и механизмы первоначального присвоения общего имущества. Когда общие игрушки в песочнице или детском домике присваиваются одним или несколькими детьми, которые прячут или держат их в руках. Или же дети занимают свою «недвижимость» - домик, охраняя его. Радикально изменить положение может взрослый, отняв игрушку у одного ребенка и отдав другому.

Мы так детально обыграли эти примеры для того, чтобы пояснить суть владения, его назначения, механизмы возникновения. К сожалению, далеко не все юристы хорошо ориентируются в этих вопросах. Теперь намвидно, что владение это основа пользования - эксплуатации полезных свойств вещей. Завладев, можно пользоваться. Владение открывает дверь к исключительному использованию предмет, обеспечивает беспрепятственный и непосредственный доступ к вещи. Исключительность выражается в отстранении от этого всех других лиц этого. Ведь если будут пользоваться все, или многие, помимо твоей воли, то никакой исключительностью уже, как говорится, и не пахнет.

Поэтому сама суть владения заключается в получении такого контроля над вещью, который, как ключик, открывает двери в мир исключительного ее использования, с отстранением от этого других лиц.

После этого нелишнего, как кажется, экскурса в детство вернемся к законодательству Украины. Согласно ГК владеть (чужим имуществом) значит фактически держать его. Но что такое «держать» ? Очевидно, этот термин может применяться по-разному.Говоря о владении и держании, обычно оперируют неюридическими терминами: контроль, обладание, господство, помещение в сферу господства владельца и т.д. Но для чего что-то контролировать? Как мы говорили, для того, чтобы исключительно это использовать, отстраняя других. Владение открывает доступ к этому. Владелец получает власть над находящимся в его обладании предметом, причем не обязательно физически и не обязательно в данную секунду. Думаю, это нужно понять, прочувствовать на интуитивном уровне (что, в принципе, несложно). На этом пока и остановимся.

Для земельного участка в самом примитивном отношении внешними признаками господства, контроля, обладания будут: наличие забора, охраны, сигнализации, межевых знаков и так далее. Они выполняют и функцию оглашения господства, прав на участок. Каждому становится ясно – это чужое, не трогай!

Поскольку по ГК владение чужой вещью есть ее фактическое держание у себя, нужно определиться с тем, как можно что-то фактически держать. По-разному. Мобильный телефон можно держать в кармане, можно закрыть дома или в автомобиле. Важно осуществлять контроль над ним, охрану, иметь возможность доступа при желании и т.п.

Таким образом, сперва нам нужно отсеять владение от «невладения», простого прикосновения к вещи. Похоже, что фактически держать (владеть) и прикасаться – не одно и то же. Владеет ли тот, кто сидит на уличной скамейке (а ведь хотя бы одним местом он к ней прикасается!)? Владеет ли фотоаппаратом тот, кто, по просьбе влюбленной пары, фотографирует их на улице? Нет, не владеют и не пользуются защитой владения. Действительно, имеет место физический контакт с вещью (фотоаппаратом, скамейкой, уличной беседкой, общественным туалетом), но тут нет искомого контроля и господства над этими предметами. Нет и исключительного пользования, ключом к которому является владение. Сидящий на скамейке, держащий в руках фотоаппарат не удерживает его под контролем, не отстраняет третьих лиц от использования вещи. Хотя в случае с фотоаппаратом, украв его (в приведенном нами примере это будет, скорее, разбой или грабеж) и, скрывшись с места преступления, вор получит владение этим предметом. Сложно? Да, это сложно. Для раскрытия сути владения необходимо обращаться к теоретической литературе. По сути, каждая ситуация рассматривается индивидуально. Из этого должно быть понятно, как сложно было законодателю сформулировать в ГК понятие владения, а, скорее всего, это и не следовало было делать. Теперь перейдем к самому интересному, к собственно предмету нашего изучения.

А как можно фактически держать недвижимость? Как мы уже знаем, недвижимость это, прежде всего, пространство, которое действительно неподвижно, чем обусловливает применение к себе особого правового режима. Как вариант, контролировать и господствовать над недвижимостью можно заперев ее на замок, наняв охранную фирму, установив забор и т.д. А теперь подробнее.

Как осуществлять владение такой недвижимостью, как земля? Представим себе земельный участок, расположенный в поле, или земельный пай. Никто его не охраняет, межевых знаков нет. Тем не менее, владение есть. В современных условиях стабильность владельческого состояния можно обеспечить посредством публичных реестров и кадастров, которые ведут соответствующие государственные служащие. Когда вносится запись, оглашается владение, либо же оглашается право, включающее право владения. С момента внесения записи, владение считается объявленным для всех и каждого, поскольку каждый потенциально может ознакомиться с реестровой записью.

Поскольку владение земельными участками является условностью по определению, в сегодняшних условиях нужно решить, что именно следует считать таким владением: фактическое господство над участком, или же исключительно запись в публичном реестре (в нашем случае – в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество – Госреестре прав)? Гипотетически, склоняюсь ко второму варианту, но одновременно признаю, что ни законодательство, ни теория, ни собственно правоприменители к этому еще не готовы.

С одной стороны, Госреестр прав может обеспечить стабильность соответствующих владельческих состояний (кто занесен в реестр прав, тот владелец).У детей в песочнице такого реестра нет. Взрослые живут в современном мире информационных технологий и прогресса, поэтому они могут оглашать владение не внешними признаками контроля или силой, а путем внесения записей (информации). С другой стороны, осталось много владельческих ситуаций, в которых все же сложно относиться к владению исключительно как к вопросу записей.

От избрания того или иного взгляда на владение земельными участками зависит понимание особенностей осуществления их передачи в исполнение определенных обязательств (traditio), что необходимо для возникновения многих вещных прав. Кроме того, от этого зависит взгляд на проблематику защиты прав на недвижимость вещными исками, а также применение института приобретательной давности (usucapio), о чем еще поговорим далее.

Будем, пока что, исходить из того, что de lege lata владение земельными участками в определенных случаях может рассматриваться как фактическое господство над ними (например, при передаче участка по акту приема-передачи в исполнение обязательства из договора аренды земли, или в тех случаях, когда владелец имеет «старые» документы, не внесенные в Госреестр прав и пр.), в других, как запись в публичном реестре. Например, при истребовании земельного участка виндикационным иском собственник возвращает владение участком путем восстановления своей записи о вещном праве на участок.

Что же такое право владения чужим земельным участком и как его отличить от владения (фактического держания)? Как мы с вами смогли понять, владение земельным участком, как определенное состояние, отличается от права владения земельным участком, как субъективного вещного права36

. Владение считается правомерным (основанным на праве владения, а оно возникает на основании договора с собственником или тем, кому собственник передал вещь, а также по другим предусмотренным законом основаниям), если иное не вытекает из закона или не установлено судом. Такое общее правило ГК37

. Более того, добросовестный владелец даже защищается законом, независимо от того, есть ли у него право (правда только от недобросовестного владельца, то есть от вора, который знал, что завладел чужим или должен был это знать)38. Однако с 01.01.2013 окончательно вступило в силу правило, предусмотренное Законом «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений», согласно которому право владения земельными участками и другой недвижимостью возникает исключительно после его государственной регистрации. Таким образом, на сегодняшний день невозможно запутаться в том, принадлежит ли лицу право владения земельным участком. Для этого достаточно посмотреть в Госреестре прав, зарегистрировано ли право владения земельным участком за таким лицом. Или же за этим лицом зарегистрировано другое вещное право, предусматривающее правомочие владения. Как мы уже говорили, право владения может существовать не только как самостоятельное вещное право, но и быть элементом другого вещного права на землю (например, права постоянного пользования земельным участком). Об этом, в частности, и поговорим, рассматривая правовые основания использования земельных участков.



ВОПРОС №3.

ЧТО ТАКОЕ ПРАВО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И СКОЛЬКО ЕГО ВИДОВ СУЩЕСТВУЕТ?



Этот вопрос, вернее ответ на него, огромен по своему масштабу. Как мы уже отметили, из пользования землей исторически вырос институт владения (обособленного и исключительного пользования, с возможностью отстранения всех других от предмета обладания). С развитием и усложнением имущественных отношений возросло количество пользовательских ситуаций, когда пользователю имущество не предоставляется владение (права владения) предметом пользования. «Титулы» пользования существуют различные в различных правовых системах современности. Очень сильны отличия между странамианглосаксонской правовой семьи и странами систем континентального права.

Понятие «право землепользования» в отечественном законодательстве, учебной и научной литературеопределяется по-разному.

Как всегда, существует объективное и субъективное понимание. В объективном смысле – это совокупность правовых норм (правовой институт), регулирующих использование земель, т.е. извлечение из них разнообразных полезных свойств (как пространства, средства производства и пр.).

Тут интересен и сам термин «использование» и его соотношение с термином «пользование». Земельное законодательство буквально пронизано «использованием» (запомните это клише «использование и охрана земель»), гражданское в основном оперирует термином «пользование» (вещью, имуществом). Честно говоря, разницу между «пользованием» и «использованием» уловить удается не всегда. Часто эти термины употребляются как синонимы. По интересным наблюдениям ученых39

, термин «использование» наблюдается в законодательстве (особенно земельном) и судебных актах тогда, когда возникают трудности в определении правовой природы отдельных видов пользования, как способов извлечения полезных свойств из объекта пользования, т.е. объекта удовлетворения потребностей. Поэтому на самом деле разницы между этими понятиями нет никакой. В субъективном понимании право землепользования можно понимать, как:

1. правомочие (право) лица на извлечение полезных свойств земельного участка в составе права собственности на него, или в составе такого права, где кроме права пользования есть и право (правомочие) владения, например, права постоянного пользования земельным участком;

2. самостоятельный титул, дающий лицу право использовать земельный участок.

При изложении последующего материала будем говорить о праве землепользования в субъективном смысле, если отдельно не оговоримся об ином.

Главная особенность права землепользования заключается в его производности от права собственности на землю. Потому и все требования и ограничения к пользователям земельных участков являются «дочерними» по отношению к таким же, предъявляемым к собственникам. Таким образом,если все правомочия в полном объеме принадлежат только собственнику земельного участка, значит, землепользователю принадлежат уже не все, или же не в полном объеме. Иначе как бы их различали.

Как мы говорили,считается, что у любых земель в Украине есть собственник. На худой конец это государство или же Народ. При наличии собственника могут существовать и права землепользования. Конечно, использовать можно и бесхоз, то есть, вещь, не имеющую собственника, но право на такое пользование предоставить будет некому (хозяина то нет).

Теперь детальнее о том, что же такое право землепользования и какие именно права бывают. Немного теории.

Исходя из понимания пользования (использования), как извлечения практически любой «пользы» - эксплуатации полезных свойств либо функций чего угодно, можно наблюдать в жизни и смоделировать в уме огромное разнообразие землепользовательских ситуаций. Законодательство предусматривает различные права землепользователей, дающие их обладателям неодинаковые возможности. Самые распространенные и, так сказать, «признанные» земельные права (в том, смысле, что признаются даже прокурором и земельным инспектором) мы рассмотрим отдельно, а пока дадим общую вводную информацию.

Итак. Все мы ходим по земле и проживаем в своих жилищах. Дома и квартиры это пространство, огражденное созданными людьми конструкциями. Оно привязано к пространственным параметрам определенной территории (земли) адресом, местом нахождения, геопространственными координатами в государственной системе координат, кадастровым номером участка и прочими средствами. Поэтому, читая газету на диване, происходит самое настоящее землепользование. Тут газетный читатель эксплуатирует пространственную функцию земли.

Пользуются землей и те, кто содержит территории парков и скверов, осуществляя на них определенную деятельность (в т.ч. коммерческую). Безусловно, пользуются землей владельцы временных сооружений, малых архитектурных форм, у которых чаще всего нет документов на земельные участки. Торговля разнообразными товарами и услугами из автомобилей, кофе-машин, минивэнов, трейлеров (за такой мобильной торговлей, скорее всего, будущее мелкого бизнеса в Украине), на стихийных и «законных» рынках, а также семечками «с рук» и т.д. – тоже использование земли. Заехав в паркинг на заранее определенное место, владелец авто пользуется определенной частью чьего-то земельного участка (тут, кстати, землепользование может быть соединено с владением). Продолжать можно практически бесконечно.

Что же нам говорит ЗК по вопросу возможных правомерных оснований использования земельных участков?ЗК вспоминает лишь о нескольких правах землепользователей, а именно правах: постоянного пользования (ст.92), аренды (ст.93), сервитута (ст.ст.98-102), а также говорит об эмфитевзисе (ст.102-1) и суперфиции (ст.102-1).

Более того, в ст.ст.125,12640

ЗК по какой-то причине круг прав сужается еще больше. Тут уже названо всего три (вещных) права: 1. Право собственности, 2. Право постоянного пользования, 3. Право аренды. Все они, как указывает законодатель, возникают с момента государственной регистрации.

Исходя из многообразия ситуаций землепользования, похоже, что это не исчерпывающий перечень правовых оснований. Обратившись к тому же Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» (ст. 4), помимо тех, что названы в ЗК, неожиданно появляются: 1. Право владения (земельным участком, а почему нет?), 2. Право пользования (сервитут), 3. Право пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис), 4. Право застройки земельного участка (суперфиций), а также: 5. Право хозяйственного ведения, 6. Право оперативного управления, 7. Ипотека, 8. Доверительное управление имуществом. Есть в статье закона и сокровенная фраза – другие права согласно закону.

Традиционно считается, что права под № 1,5,6,8 не возникают в отношении земельных участков, а права № 2-4 возникают, а также, в определенных случаях, может возникнуть право, обозначенное №7. Причина проста, первые прямо не предусмотрены ЗК. Хотя мало кого смущает, что они предусмотрены ГК и другими законами Украины, а земельный участок по законодательному определению и есть объект недвижимости. Ведь вспомним начало пособия: земельное право устанавливает некоторые особенности, но не ломает без надобности гражданско-правовые модели в тех отношениях, что подлежат регулированию нормами гражданского права.

По моему мнению, нет оснований считать, что указанные в Законе «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений», а также другие установленные законами вещные права, не могут в принципе возникать и существовать в отношении земельных участков. Например, если коммунальному предприятию передан в хозяйственное ведение имущественный комплекс (здания и сооружения), на таком же праве у него может пребывать в пользовании земельный участок. Другое дело, что это право нужно зарегистрировать. А вот с отдельной регистрацией таких прав в отношении земельных участков могут быть проблемы, порожденные отсутствием нормального законодательного регулирования. В целом, законодательство предусматривает весьма широкий набор возможных прав на использование земельных участков.

Продолжим. Землепользование может быть правомерным, когда есть субъективное право, правовое основание (титул). Но землепользование может быть и тогда, когда правового основания нет. В последнем случае оно может быть правонарушением (самовольное занятие земельного участка), или же правонарушением не быть.

Таким образом, землепользование может быть:

Правомерным, иметь определенное правовое основание.

Безосновательным: Противоправным, виновным – правонарушением.

Без надлежащего правового основания. Например, в случае добросовестного незаконного владения чужим имуществом, так называемым «владением для давности», вследствие которого можно получить право на вещь по приобретательной давности. Тут возможны гражданско-правовые последствия41





, но уголовно или административно наказуемого правонарушения нет. Но есть и интересная придумка земельно-инспекционных органов (эту функцию сегодня выполняют соответствующие подразделения Госсельхозинспекции и ее территориальных органов42

). Она звучит так: «использование земельного участка без правоустанавливающих документов». Это когда деликта (правонарушения) в действиях пользователя нет, поскольку нет необходимого для этого набора элементов объективной и субъективной стороны, но и документов на землю нет. В нашей классификации это и есть п. 2.2. Самое интересное, что в случаях такого «без документного использования» часто выдавалось предписание на устранение «нарушения». А вот неисполнения «законного» предписания должностного лица - оконченный состав правонарушения. К правомерному использованию можно без тени сомнения отнести случаи, когда у лица имеются в наличии указанные в ст.ст. 125,126 ЗК документы, а вещное право на земельный участок зарегистрировано в Госреестре прав. Но к правомерному пользованию можно отнести и другие «атипичные» (прошу прощения за упоминание такого слова в сезон ОРВИ) случаи. К примеру, вполне правомерно используют землю собственники домов, строений, сооружений, даже не оформившие отдельный документ на землю43

(отсутствие отдельной «бумажки» на землю не всегда свидетельствует об отсутствии права на использование земельного участка). Собственники и пользователи водоемов и лесов, приобретшие права на эти объекты и ресурсы согласно актам лесного и водного законодательства, также используют землю. Не используя соответствующие земельные участки (в данном случае их пространственную функцию), эти объекты не могут эксплуатироваться. Хотя отдельный документ на пользование земельным участком (его частью) часто не оформляется. Более того, использование участка может осуществляться краткосрочно (например, на несколько дней или даже часов). Бывают ситуации, когда правообладатель может на основании договоренности позволить соседу проходить по его участку в течение 3 дней, покуда тот не починит другую дорожку или же временно разместить на участке свою пилораму (причем, не выделив даже конкретного места). Обычно люди договариваются устно. Основанием для такого рода правомерного использования чужих земельных участков является договор. Иногда сложно обратиться в суд за защитой своих прав в таких правоотношениях, но ничего невозможного не бывает.

Нужно четко понимать, что не во всех случаях использования (эксплуатации) земельного участка, определенного «контакта» с землей, пользователь в принципе обладает правом на земельный участок. Право пользования может иметь место там, где лицо использует чужое имущество (земельный участок) в своем интересе, то есть, для себя. По общему правилу там, где контакт происходит в интересе другого лица (обладателя права на земельный участок), то есть в силу обязанности перед правообладателем-заказчиком, права пользования оно не имеет. В нем нет необходимости.

Например, уборщица или садовник, пребывающие на участке и производящие там определенные работы на основании соответствующего договора, обязаны это делать, но не имеют права на участок. Так же не имеет права на участок лицо, собирающее урожай для собственника, в его интересе и по его поручению. Обязанности этих лиц противостоит право заказчика требовать их осуществления. В то же время, они являются управомоченной стороной в правоотношении по оплате своего достойного труда. По сути, и такой контакт с вещью обязанного субъекта можно называть использованием (пользованием) участком. В конечном итоге, при помощи этого контакта субъект получает пользу для себя (оплату, прочие выгоды). Однако субъективного права на землю у него нет. Использование происходит не для себя, не в своем интересе, а в интересе собственника (владельца, пользователя) участка. Непосредственный интерес самого «пользователя» заключается в другом случае – в получении оплаты за свою услугу или каких-либо иных благ (хоть морального удовлетворения, например, если речь идет о благотворительных акциях).

Если же лицо пользуется участком для себя, в своем интересе, оно, в идеале, должно иметь какое-то субъективное право, позволяющее это делать. Возможно, участок используется таким лицом без правового основания. Тогда, как мы говорили, лицо будет наказано по всей строгости закона или, если не является правонарушителем, может нести негативные для своей имущественной сферы последствия гражданско-правового характера (вернуть безосновательно полученное или сбереженное). Попросту говоря, собственник может взыскать с него деньги.

Какие могут быть виды прав пользования земельными участками? Самые разные, не все они перечислены в ЗК. В ряде случаев законодательство предусматривает «диковинные» виды землепользования, для которых также необходимо то или иное правовое основание. Например: использование земельных участков для разведывательных работ44

, а также разные виды так называемого «вторичного землепользования». В законодательстве сложно отыскать вразумительные положения о содержании таких прав, основаниях их возникновения. Остается неясным, как владеть и пользоваться одним и тем же участком (думается, эти вопросы оговариваются в соответствующем соглашении между сторонами). Отдельным «блоком» землепользователей, имеющих определенные права на землю, можно назвать тех, кто использует земельные участки на основании договоров о совместной деятельности, сотрудничестве, договоренностей в сфере государственно-частного партнерства, концессионных договоров. У них есть лишь указанные договоры и отсутствуют документы, удостоверяющие право на землю, нет регистрации вещного права на землю.

Наглядно видно, что набор возможных вариантов и правовых оснований использования земельных участков (их частей) обширен. Далеко не для всех в законодательстве в принципе находятся названия.Если право пользования земельным участком возникает, необходимо разобраться, какое оно и разобраться, почему же они такие разные.

Исходя из общепринятого в гражданском праве деления, субъективные (гражданские) права бывают вещными и обязательственными (теоретики от цивилистики выделяют и другие виды прав, но нас они в данном случае не интересуют). В общих чертах, первые – это права на сами вещи, вторые – права на чужие действия (поведение).

Обладатель вещного права имеет возможность использовать вещь самостоятельно (ему не нужен собственник или кто-то другой). Например, у него есть ключ от арендованной квартиры (автомобиля), которой он может преспокойно пользоваться самостоятельно. Вещные права являются разновидностью абсолютных прав. Считается, что абсолютным правам противостоит обязанность «всех и каждого» не нарушать их. Сидишь ты себе дома, смотришь телевизор и, как выясняется, являешься обязанным субъектом в несметном множестве отношений, в каждом из которых обязан воздержаться от нарушения чужого права собственности или другого вещного права. Сложно, скажете вы. Конструкция вещных прав, как, впрочем, и обязательственных, имеет сугубо умозрительный характер. При помощи нее выводятся особенностей защиты вещного права: вещный иск можно предъявить к любому нарушителю (ведь каждый потенциально обязан воздержаться от нарушения вещного права).

Традиционно считается, что использование земельных участков, как и прочих вещей (их частей), осуществляется лишь на основании вещных прав. Их возникновению может предшествовать обязательство по передаче вещи, по обеспечению допуска к ней и так далее, во исполнение которых осуществляются определенные действия, вследствие чего возникает вещное прав. Коль скоро мы говорим о земельных участках, нужно сказать, что во многих современных правовых системах для возникновения вещного права, кроме договора и передачи необходима еще и регистрация права в публичном (то есть, общедоступном) реестре. Таким способом право (абсолютное) оглашается для всех остальных субъектов. В отдельных случаях вещное право может возникать из административного акта. Чаще всего это судебное решение. В иных ситуациях вещное право способно возникнуть в силу прямых предписаний закона. Однако самой нормы закона тоже мало, право в любом случае «начинается» с какого-то определенного юридического факта. Например, права на наследство по закону возникают на основании норм закона, но для этого должен иметь место и весьма неприятный юридический факт – смерть наследодателя.

Перечень вещных прав в доктрине рассматривается как «закрытый список» - numerus clausus, с четко определенными законом видами прав или их содержанием. Считается, что нельзя «выдумать» вещное право, не предусмотренное законом. Это правило, на самом деле, весьма условно.

Важнейшей особенностью всех без исключения вещных прав, упомянутой в ст. 396 ГК, является защита их обладателя вещными исками, в том числе и от самого собственника. Приведем пример. По договору аренды арендодатель обязан передать арендатору вещь. Если он этого не сделал, арендатор может требовать принудительной передачи (через суд) или потребовать денежную компенсацию. Но если арендодатель уже передал земельный участок (другое имущество), то произвольно отобрать обратно он его не может. Несмотря на то, что он остается собственником участка или другой вещи. Если он, несмотря ни на что, это сделает, арендатор может отобрать владение участком обратно при помощи виндикационного иска. Это иск об истребовании вещи из чужого незаконного владения, где в позиции незаконного владельца, как ни странно, оказывается сам собственник. Его правомочие владения в составе содержания права собственности остается, но владение, как фактическое удержание вещи, осуществляется им в данном случае без законного основания.

Поехали дальше. В литературе называют множество признаков вещных прав, которые отдельно расшифровать перечислять не станем. Эссенция любого вещного права состоит, как мы уже говорили, в том, что оно обеспечивает, в случае необходимости, возможность правообладателя получить непосредственный допуск (доступ) к вещи и воздействия на нее (извлечение плодов и доходов) безо всяких посредников. Для этого ему не нужна помощь других лиц, и даже самого собственника (он уже как-то раз обременил свое право, сузив сам себе возможности по использованию своей вещи и влиянию в этой части на третьих лиц).Ранее юристы называли вещные права jus in re (aliena), то есть «права в вещи (чужой)», подчеркивая непосредственную связь правообладателя с чужой (aliena) вещью, а не ее собственником.

В противовес этому обладатель обязательственного права45

имеет возможность требовать от другого лица конкретных действий или воздержания от них. Обязательственные права – разновидность относительных прав. Им противостоят обязанности конкретных (обязанных) субъектов. Если у меня есть обязательственное право (право в обязательственном правоотношении), я могу требовать осуществления конкретным лицом каких-то действий в мою пользу или потребовать воздержаться от них. При этом такое действие (бездействие) обязанного субъекта может быть нацелено на определенные вещи (объекты), например, на те же земельные участки. По обязательству одно лицо (должник) обязуется что-либо сделать, передать, предоставить, обеспечить в пользу другого (кредитора). Исполнение обязательства может заключаться в разовой передаче вещи (к примеру, по договору купли-продажи), вследствие чего у приобретателя возникнет вещное право, но может быть и длительным (воздержаться в течение 3 месяцев от определенных действий и т.п.), без возникновения вещного права. В таких случаях, в отсутствие передачи вещи (traditio) не происходит, вещное право не возникает. Носители обязательственных прав, разумеется, не имеют и самостоятельного вещного иска для своей защиты. Их права защищаются косвенно, через собственника (обладателя вещного права), с которыми имеются договорные отношения. Обладая такими базовыми знаниями, можно рассматривать конкретные права на использование земельных участков и решать, к какой разновидности прав они гипотетически относятся. К слову, эта задача не из легких.

Пример.Рассмотрим право размещения автомобиля в паркинге (на автостоянке) на индивидуально определенном парковочном месте. Между сторонами – автовладельцем и владельцем паркинга имеется некий договор, возможно, устный. В его исполнение владелец паркинга предоставляет автолюбителю его конкретное место (предоставляет возможность там разместить авто). По окончанию действия соглашения, место будет возвращено так же, как и было получено. Само «место» может представлять из себя самостоятельный объект недвижимости, либо выступать в качестве части сооружения паркинга или соответствующего земельного участка. Получив пользование и даже владение паркоместом, владелец авто может хоть с палкой отгонять от него всех других лиц и самого собственника паркинга. Право на парковочное место может быть даже оглашено определенным «фактическим» способом, путем нанесения номера парковочного места, установки таблички, заградительного приспособления или же наличием на нем автомобиля. Таким образом, по своим признакам рассматриваемое нами право крайне схоже с вещным правом.

Тут законодатель несколько облегчил наши страдания. Вспомним, что вещные права на недвижимость возникают исключительно после их государственной регистрации. Согласноч.3 ст.3 Закона «О регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» требует регистрации вещных прав для их возникновения. Без регистрации право не возникает. Процитируем фрагментами статью 3 Закона «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений»: «Государственная регистрация прав (вещных - АР) является обязательной… государство гарантирует достоверность зарегистрированных прав на недвижимое имущество и их обременений… права на недвижимое имущество и их обременения, подлежащие государственной регистрации согласно этому Закону, возникают с момента такой регистрации». Казалось бы, исходя из буквального прочтения текста нормы, с регистрацией связывается лишь возникновение прав, прямо предусмотренных Законом «О регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений». Но сам по себе открытый и неисчерпывающий список вещных прав, приведенный в ст.4 Закона (аналогичная норма содержится и в ст. 395 ГК) говорит о том, что регистрации должны подлежать все без исключения вещные права, предусмотренные какими-либо законами Украины. Если же они не предусмотрены другими законодательными актами, они вообще не являются вещными правами по определению. Итак, право на земельный участок, подпадающее под признаки вещного права, но не зарегистрированное в Государственном реестре прав, de lege late не является возникшим. Таким образом, предположение о возможности существования вещных прав на земельные участки или другую недвижимость, которые не зарегистрированы в Госреестре прав, не имеет практической ценности.

Значит, если автовладелец зарегистрирует какое-либо вещное право на свое паркоместо (часть паркинга, часть участка), оно будет существовать, если нет, то нет. Но если вещного права нет, означает ли это, что никаких правоотношений в отношении паркоместа нет, и паркующийся не имеет никаких прав на использование места? Разумеется, нет. Наш пример можно рассмотреть через призму обязательственных правоотношений. Предположим, у меня есть место на автомобильной стоянке. Оно очерчено линиями, с конкретным номером и я записан в журнале, согласно которому исправно плачу. На подъезде иногда даже размещают металлический «ежи», чтобы чужие не могли заехать на мое место. Но почему-то очень часто на моем месте оказывается постороннее авто. Едва ли я устрою драку или ругань с его владельцем. Скорее всего, обращусь к администрации стоянки, либо парковщику (стоянщику), который ее представляет. Он поможет разрешить ситуацию: убрать авто, или предоставить мне другое удобное место. И уж точно мне не придет в голову подать вещный негаторный иск к тому несчастному, занявшему мое место то ли по незнанию, то ли по 10-гривневому сговору с работником автостоянки. Конечно, сама по себе возможность (невозможность) на практике воспользоваться вещным иском не является предопределяющей, но являющейся весьма показательной с практической точки зрения. Итак, не имея вещного права на паркоместо, вполне можно иметь обязательственное право на его использования. Объектом этого права (конечной целью) будет паркоместо, а предметом (инструментом достижения цели) действия (обеспечение допуска через шлагбаумную систему и т.п.) либо бездействия (не препятствование во въезде и т.п.) обязанного субъекта (собственника паркинга).

Подводя определенные итоги, скажем, если право на земельный участок не зарегистрировано согласно Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений», оно формально не возникло в качестве вещного права. Если право при этом есть (участок не используется в силу обязанности, а на каком-то правовом основании, чаще всего, на основании сделки с обладателем вещного права), это право может быть обязательственным. Тут, однако, есть одна оговорка. В жизни случаются такие случаи, когда вещное право на земельный участок должно было бы возникнуть. Да и по факту пользователь ведет себя так, как будто бы у него есть это право. Иногда в возникновении этого, по всем признакам вещного, права может быть отказано неправомерно со стороны чиновников и т.д., то есть право фактически не признается. По мнению автора пособия, свою правду в таких ситуациях можно отыскивать в суде. Причем судья не должен исходить лишь из самого факта отсутствия регистрации, а должен рассмотреть все обстоятельства дела (наличие соответствующего основания для возникновения права, изучить обстоятельства передачи вещи и т.п.). В случае достаточности оснований, он может признать его, наделив истца таким правом по преобразовательному иску (решение, направленное на изменение правоотношений). Судья также вправе в установленных законом случаях обязать органы регистрации зарегистрировать право, но для этого нужно обращаться с исковым заявлением в порядке административного судопроизводства. Результатом и такого, и такого исков должна стать регистрация вещного права в Госреестре прав.

Если же вещного права нет, а есть право обязательственное, управомоченный субъект – землепользователь в таких отношениях имеет право требования определенных действий или бездействия от собственника земельного участка или обладателя иного вещного права на него, которые дадут ему возможность использовать участок или его часть для своих целей и в своем интересе. Чаще всего обязательственные правоотношения (без передачи участка – traditio) возникают при краткосрочном использовании участков. Разумеется, самостоятельное обращение с вещным иском в суд такому землепользователю не доступно. Если его обижают, он будет обращаться за защитой к собственнику (обладателю вещного права), который отвечает перед ним в рамках существующих договоренностей, по договорной ответственности.

В общем и целом, как говорил прекрасный герой - «булгаковский Швондер», мы более-менее разобрались с тем, что права землепользования бывают не только вещными, но и обязательственными.

Теперь все же рассмотрим более пристально отдельные вещные права на земельные участки, с которыми приходится сталкиваться наиболее часто в практической деятельности. Они открывают перед землепользователем наибольший спектр возможностей по извлечению пользы из земельного участка.

1.Право постоянного землепользования.Это бессрочное вещное право с внесением платы в размере земельного налога. Такое право может возникать в отношении любых участков публичной собственности (частным собственникам по какой-то причине оформлять право пользования на таком праве не позволено). Нужно отметить, что у постоянного землепользователя, который наделяется правом владения и правом пользования участком, практически отсутствуют полномочия по распоряжению им. В частности, они не могут выступать арендодателями. Но иногда уж очень хочется. И тогда постоянные землепользователи пытаются как-то «распорядиться» своим правом под видом договоров о совместной деятельности, договоров о сотрудничестве и пр. Представляется, что такие договоры могут считаться притворными, а основная сделка (которую они призваны «спрятать») – признаваться недействительной. Единственно, что согласно закону может постоянный землепользователь (как законный владелец земельного участка), так это обременить его сервитутом46

. Как нам предписывает ЗК и здравый смысл, субъектами права постоянного землепользования могут быть исключительно:1. Предприятия, учреждения и организации, принадлежащие к государственной или коммунальной собственности; 2. Общественные организации инвалидов Украины, их предприятия (объединения), учреждения и организации; 3. Религиозные организации, уставы (положения) которых зарегистрированы в установленном законом порядке, причем исключительно для строительства и обслуживания культовых и иных зданий, необходимых для обеспечения их деятельности47

; 4. Лица, право постоянного землепользования которых возникло согласно ранее действовавшему законодательству. Арифметика следующая: первые три могут приобрести такое право в установленном действующим ЗК порядке и сейчас, а последние – лишь использовать землю на ранее полученном праве48. Ведь основания для его прекращения отсутствуют. Порядок предоставления земельных участков в постоянное пользование установлен ст.123 и др. ЗК, а соответствующие полномочия органов власти - ст.122 ЗК, и, соответственно, Законами «О Кабинете министров Украины», «О местных государственных администрациях», «О местном самоуправлении в Украине», актами законодательства Республики Крым, актами, регламентирующими полномочия Госземагенства49

. Будучи вещным правом, право постоянного пользования земельным участком с 01.01.2013 подлежит обязательной государственной регистрации в органах юстиции и возникает с момента такой регистрации.

В целом, право постоянного землепользования все чаще рассматривается как отживающий и нежизнеспособный институт, подлежащий изъятию из земельного законодательства. Дело в том, что он имеет дискриминационный характер. Постоянными землепользователями могут быть не все. Те, кто не могут, способны лишь арендовать участок, что выйдет значительно дороже. Минимальная ставка арендной платы составляет трехкратный размер земельного налога, который платят постоянные землепользователи. Можно, конечно, оформить земли на праве суперфиция или эмфитевзиса, минимальная плата за которые законом не установлена. Однако предоставление участков на этих правах является делом экзотическим, да и плата едва ли будет ниже арендной. Детальнее об этих правах поговорим далее.

Кроме того право постоянного землепользования является полностью необоротоспособным. По всем критериям оно напоминает некую льготу-поблажку для субъектов государственного и коммунального сектора (и некоторых других), что сегодня не воспринимается в качестве цивилизованного европейского подхода. Иное дело – предоставление адресной целевой финансовой поддержки таким субъектам, если они в этом нуждаются или выделение дополнительного финансирования от учредителей (только тогда не будет дискриминации).

Более цивилизованным инструментом, имеющим куда большее распространение, является аренда земельных участков.

2.Право аренды земли.Аренда широко известна и популярна со времен римского права, хотя известны и более давние памятники арендного землепользования. Из аренды общественных земель возникли институты суперфиция и эмфитевзиса, но об этом еще поговорим.

Закон весьма лаконичен: право аренды это основанное на договоре срочное оплатное владение и пользование земельным участком50

.Говоря точнее, право аренды это не владение и пользование, а возможность владеть и пользоваться арендованным земельным участком. Вспомним, субъективное право – это возможность, а осуществление конкретных действий – это реализация такой возможности, то есть правореализация. Аренда – срочное и оплатное землепользование.Арендатор получает владение земельным участком на срок действия договора аренды. Это значит, что на период действия арендного договора арендатор становится исключительным пользователем земельного участка, отстраняющим всех других от использования этого «куска земли», получает над ним контроль. Более того, арендатор получает «квазивозможность» распоряжения земельным участком. Он может передать участок или его часть в субаренду, но только по согласию собственника, выраженному отдельно, или в самом договоре аренды51

. Права арендатора проистекают непосредственно из права собственности арендодателя, а права субарендатора - как от права собственности на землю, так и от прав на нее арендатора.И все же субарендатор имеет договорные отношения именно с арендатором, а не с собственником, поэтому все претензии будут адресованы именно ему. Однако, субарендатор получает доступ к вещным искам в защиту своего права. Аренда – «демократичное» право в понимании земельного законодательства, не в пример вышеупомянутому праву постоянного пользования землей. Это значит, что объектами аренды могут быть любые участки: с насаждениями, зданиями, сооружениями или без них, а арендаторами и субарендаторами - любые лица Арендодателем участка может быть только собственник или уполномоченное им лицо. Потому-то и постоянный землепользователь арендодателем быть не может. Дело в том, что земельное законодательство не предусматривает возможности наделения его таким правом, правом передачи имущества в аренду, да и собственники (государство или территориальные громады) на такое не уполномочивают.

Согласно действующему законодательству право аренды земли является вещным правом. Поэтому и подлежит регистрации согласно Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений». Если договор аренды нотариально удостоверяется (к слову, по закону это не обязательно, но очень часто местные советы заставляют осуществлять это действие), нотариус сам вносит запись о регистрации права в Госреестр прав. По государственным (коммунальным) землям он делает это на основании: решения о передаче земельного участка в аренду и проекта договора аренды (подписывается у «мэра» и арендатора), извлечения (укр. - «витяга») о регистрации земельного участка в местном органе Госземагенства, извлечения из Госреестра прав о регистрации права собственности на участок за государством (территориальной громадой), иных необходимых документов: уставных документов арендатора, извлечения из реестра предприятий и т.д.

Следует отметить, что отношение к праву аренды, как к вещному или же обязательственному праву, зависит сугубо от усмотрения законодателя. Так, исключив из закона положения, свидетельствующие о вещном характере права аренды, можно говорить о праве аренды, как о праве исключительно обязательственном. Более того, и при действующем регулировании, в принципе, вполне возможно названные нами выше обязательственные права называть «арендой» (или ссудой, если за пользование не платятся деньги). Нужно лишь четко понимать, что такое «право» не является арендой, как вещным правом в понимании ГК, ЗК, Закона «О регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений».

Специальным законом, посвященным регулированию земельно-арендных отношений, является Закон «Об аренде земли»52

. Кроме него применяются положения ГК и ЗК. Так, право аренды приобретается в соответствии со ст.ст. 123-126, 134-139 и др. ЗК, в том числе путем приобретения на земельных аукционах. В последнем случае «торговля» касается ставки (размера) арендной платы. Кто предлагает арендную ставку больше (в рамках 3% - 12% от нормативной денежной оценки земель государственной и коммунальной собственности, но в случае аукциона можно предложить и больше), тот и побеждает. Ст. 15 Закона «Об аренде земли» указывает на излишне широкий список существенных условий, якобы жизненно необходимых для каждого договора аренды земли. Отдельно устанавливается перечень неотъемлемых частей таких договоров. Думается, что в случае возникновения спора, существенными нужно считать только те условия, без которых договор аренды реально не исполним (если же стороны его успешно исполняли, а потом кто-то решил обратиться в суд из-за отсутствия «существенного» условия, разве оно существенное?).

На лоне права аренды в древнеримские времена «выросли» права эмфитевзиса и суперфиция, которые генетически близки к аренде. Их и рассмотрим.

3.Эмфитевзис (emphyteusis)53

– право пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд, взошел на историко-юридическую арену из древнеримской наследственной аренды государственных земель, хотя восходит корнями к более старому греческому праву. В те времена аренда считалась «чисто обязательственным» правом, а владельцем арендованного участка оставался арендодатель (арендатор был только держателем, вспомним главу о владении, и не обладал вещным правом). Следовательно, и защищать владение соответствующими исками мог именно арендодатель, а не арендатор. Последний, в случае чего, приходил за защитой к владельцу (арендодателю). Примечательно, что перерождение эмфитевзиса в вещное право произошло тогда, когда римский претор (на современный язык – милиционер, обладавший широкими административными функциями) дал эмфитевту возможность защищаться вещным иском. Отличал это право от права аренды и принцип следования за земельным участком. Эмфитевт является владельцем земельного участка, в отношении которого установлен эмфитевзис, хотя это прямо не написано в тексте ГК и ЗК. Сила эмфитевтического права обратила на себя внимание средневековых исследователей. Последние даже полагали, что эмфитевту принадлежит право собственности особого рода (dominium utile), противопоставляемое праву собственности самого собственника (dominio directo). Сегодня, как, впрочем, и ранее такое пояснение природы эмфитевтического права едва ли приемлемо. Ну, кто захочет, чтобы у вещи было два собственника? К тому же это усложняет «правовую картину действительности», а не проясняет ее.

Эмфитвезсис, будучи «почти собственности», все же ей не является. Это вещное право, раздевающее собственника, превращая его в «голого» (nudum jus). Однако при прекращении эмфитевзиса собственник восстанавливается в полном объеме, «надевая» обратно на себя свои полномочия (которые опять заполняются реальным содержанием и могут без «заморозки» реализовываться). Вот как раз степенью «раздевания» собственника (глубиной заморозки его полномочий) и отличается эмфитевзис от сервитута, о котором скажем далее.

А пока что поговорим о «брате» эмфитевзиса – суперфиции.

6.Суперфиций (superficies)54

в Древнем Риме полагался правом пользования зданием, выстроенным на чужой земле, которое становилось собственностью собственника земли (по принципу так называемого «приращения» к земле: все, что построено на земле принадлежит ее собственнику). Суперфициарий при этом мог пользоваться и распоряжаться зданием практически на правах собственника: отчуждать, закладывать и обременять его сервитутами, но только лишь на срок существования своего права суперфиция. В Украине суперфиций - несколько иное, мутировавшее право пользования чужим земельным участком для застройки. Так, суперфициарий приобретает право собственности на здания и сооружения, возведенные на земельном участке. Но сам участок при этом остается у своего собственника. В результате возникает удивительная ситуация. Попытки ее разрешить можно отыскать в ст.417 ГК. По прекращению суперфиция, стороны сами решают, что будет дальше с возведенным объектом и земельным участком под ним. Если они не договорились, вступает правило, чей объект ценнее и важнее. Если строение незначительно и его можно снести, собственник земли имеет право требовать этого в судебном порядке. Если же наоборот, суд может постановить решение о выкупе земельного участка в пользу собственника построенного. Однако и эти правила не могут обеспечить однозначного справедливого разрешения всех проблемных вопросов

Суперфиций и эмфитевзис выделяет возможность отчуждения без согласия собственника участка частным актом правообладателем (когда эти права возникают на основании договора, необходимо его перезаключение, такова специфика «оборота» вещных прав). Таким образом, эти права являются на рынке вполне самостоятельными и самоценными активами

Существенные ограничения суперфиция и эмфитевзиса предусмотрены для земельных участков публичной собственности. В частности, закон ограничивает 50-летним сроком соответствующие отношения, а также предусматривает запрет отчуждения этих прав, их внесения в уставный капитал (фонд) и передачи в залог. Эти особенности до того особенные, что фактически нивелируют специфику права суперфиция в сравнении с привычной арендой земли. Потому и на практике суперфиций (как и эмфитевзис) на государственных и коммунальных земельных участках – крайняя редкость.

Специфических требований к форме и содержанию договора супепрфиция (а также и эмфитевзиса) законодательство не устанавливает. Поскольку права из них возникают вещные, форма договора – простая письменная, регистрация прав осуществляется согласно актам регистрационного законодательства.

Итак, еще раз. Суперфиций, как и эмфитевзис, можно отнести к «сильным» правам, поскольку их установление способно превратить собственника земельного участка в «голого», а его право собственности, соответственно, в «голое право» (nudum jus). Указанные вещные права, как и другие, обладают свойствами следование за земельным участком, наличием вещного иска в свою защиту и т.д., а также характеризуются признаком бессрочности (долгосрочности, стремящейся к «пожизненности» для носителя права).

Перечисленные нами выше вещные права (постоянное пользование, аренда, эмфитевзис, суперфиций) можно условно назвать «исключительными правами». В том смысле, что пользователь, опираясь преимущественно на правомочие владения, получает участок в свое исключительное обладание и пользование (хотя речь может идти и о части земельного участка).

Определенный противовес этим правам составляет такое ограниченное вещное право на чужой земельный участок, как право сервитута. Это, так сказать, право «не исключительного» пользования земельным участком.

5.Право сервитута.Само слово сервитут (от servitus, servitutis) походит от слов повинность, обязанность. Этот институт известен давно. Тем не менее, по заверению авторитетных исследователей, римское право не знало общего абстрактного понятия сервитутов, признавая лишь наиболее типичные. Земельные сервитуты были известны как «предиальные» (от слова «дом», «имение» - preadium, или «реальные», от слова «res» - вещь), их мы и будем рассматривать в первую очередь.

Земельный сервитут55 – это территориально (где…) и функционально (для чего…) определенное обременение одного участка (права на него) правом ограниченного использования его выгод собственником либо пользователем другого участка (предиальный сервитут) или любым конкретно определенным лицом (личный сервитут)56

. Или проще, сервитут – это право ограниченного пользования одного лица участком другого.Ограничено оно по ряду причин. В первую очередь, по «объему права» (степени «раздевания собственника», о которой мы уже говорили выше). Дело в том, что сервитуарий, носитель сервитутного права (не путать с носителем вируса), обладает строго ограниченными возможностями в использовании чужого участка.

По преобладающему мнению, сервитуарий не приобретает ни права владения, ни собственно фактического владения участком, пользуется им не исключительно, а наоборот, наиболее не обременительным для собственника образом.

Сервитуты классифицируются по-разному. Они бывают постоянные и срочные (временные) и так далее. Возможна классификация по видам земельного сервитута57

. Земельный сервитут является вещным, неотчуждаемым и по общему правилу оплатным правом. Согласно некоторым источникам исторически земельные сервитуты можно считать первой разновидностью вещных прав на чужие вещи (jus in re aliena – прав в чужих вещах). Земельный сервитут возникает на основании договора, закона, завещания, решения суда и подлежит государственной регистрации, как и другие вещные права на недвижимость. С этого момента он, разумеется, и возникает. Некоторые ученые и юристы-практики относят суперфиций и эмфитевзис к разновидностям сервитутов. Не могу разделить это мнение. Названные права ближе к аренде, исключительному землепользованию (эту исключительность обеспечивает элемент владения участком), нежели к ограниченному сервитутному праву. Выше мы говорили о «силе» и «степени раздевания собственника». Так вот, они принципиально различны у эмфитевзиса (суперфиция) и сервитута. Да и de lege lata(с позиций действующего закона) регулирование этих вещных прав различно. В частности, отличает эти права их отчуждаемость. Земельный сервитут неотчуждаем.

Несколько отличается от рассмотренных нами вещных прав т.н. право «концессионного землепользования», которое иногда называют «концессионной арендой».

6.Право пользования земельными участками в рамках концессионных отношений.Концессионная деятельность, после весьма продолжительного постреволюционного забвения, была возрождена в украинском законодательстве. Ее внедрение в практику, правда, происходит весьма медленными темпами, встречая сопротивление «реакционных» органов исполнительной власти и местного самоуправления, которым все новое (или забытое старое) дается исключительно тяжело. А ведь действительно, для чего внедрять в практику нечто необычное, если весьма обычные и устоявшиеся механизмы работают стабильно, и даже приносят прибыль отдельным лицам. Тем не менее, в концессии58

есть определенные недооцененные преимущества, о которых скажем далее. Именно они способны привлечь серьезных инвесторов, которым нужно спокойствие и стабильность отношений. Согласно ст.94 ЗК для осуществления концессионной деятельности концессионеру предоставляются участки в аренду. О заключении договора аренды земельных участков для концессионной деятельности говорится и в ст.3 Закона «О концессиях» (там же указаны виды деятельности, для которых участки могут передаваться).

Вспомнив то, о чем мы говорили выше, в части обязательственных прав на земельные участки, можно задать вопрос: а всегда ли нужно отдельно предоставлять необходимый для концессии участок в аренду? Думается, что нет. В некоторых случаях самого договора концессии вполне достаточно для возникновения обязательственного права на использование соответствующего участка. Но, если это необходимо, возможно заключить договор аренды земли и зарегистрировать вещное арендное право на землю в Госреестре прав59

. Таким образом, специфика использования земельных участках в рамках концессионных отношений проявляется в том, что концессионер может определенным образом выбрать модель отношений: оформить и зарегистрировать вещное право на землю, либо использовать землю в рамках концессионных обязательственных отношений, на основании обязательственного права. Это не должно вызывать осложнений, поскольку обычно установители концессии (концеденты) являются по совместительству и распорядителями (представителями собственника) соответствующих земель публичной собственности. Концессия это, так сказать, не совсем аренда, хотя эти институты близки.В общих чертах концессия отличается долгосрочностью60

и наличием общественного интереса. Концессионное пользование должно быть общественно значимым, а аренда – просто пользование в интересах арендатора (понятное дело, и арендодателя тоже, который получает оплату). Кроме того, спецификой концессии является ее эксклюзивность, определенная исключительность для концессионера, он становится определенного рода монополистом на что-либо. По договору концессии орган власти предоставляет на срочной и платной основе предпринимателю право создать объект концессии или существенно его улучшить, а также осуществлять управление им и его эксплуатацию с целью удовлетворения общественных нужд. Из этого несколько размытого определения можно, при желании, вывести и определение права концессии, а также права концессионного землепользования – специфической возможности срочного оплатного пользования земельным участком.

Особенность концессии заключается и в том, что передача объекта в концессию не влечет переход права собственности на него к концессионеру и не прекращает, следовательно, право публичной собственности на него61

. Это «выгодно» государству и территориальным громадам, а потому выгодно всем нам. Кроме того, использование объектов на концессионной основе учитывает интересы будущих поколений, предоставляя возможность существенно улучшить объекты публичной собственности. Поэтому там, где передача в собственность либо не разрешена законом, либо не эффективна, а аренда не позволяет в полном объеме учесть общественный резонанс и интерес происходящего, следовало бы применять институт концессии. К таким случаям мы могли бы отнести использование стадионов, аэропортов и вокзалов, общегородских парков и скверов, склонов, прочих территорий и объектов общего пользования, морских портов. Рассмотрев самые популярные (но не все!) вещные права на земельные участки, скажем несколько слов о «праве» общего землепользования. Несколько, потому что вопрос этот крайне дискуссионный среди теоретиков, в их кругах62

, а для юристов-практиков вопрос истинной природы права общего землепользования не столь существенен. 7.Право общего землепользования.Право это скорее публичного, чем частного характера. Регламентируется его осуществление преимущественно актами публичного законодательства, а не ГК. Причем в ЗК об этом праве не сказано ни слова. Право общего землепользования является разновидностью права общего природопользования, гарантированного КУ63

, Законом «Об охране окружающей природной среды»64. Характерной чертой права общего землепользования является возможность его осуществления неограниченным кругом лиц. Земельные участки и другие природные объекты не выделяются отдельным пользователям (они не получают владения ими), а земля используется без внесения платы. Право общего землепользования имеет место при использовании улиц, дорог, площадей населенных пунктов, береговых полос, озелененных территорий и так далее. Необходимо отметить, что в литературе по земельному праву часто используется дихотомия: «право общего землепользования» - «право специального землепользования», или «общее землепользование» – «специальное землепользование». Причем под «специальным землепользованием» следует понимать использование земель (земельных участков) отдельными субъектами в своем интересе, которое должно (может) осуществляться на основании всех перечисленных нами выше вещных и обязательственных прав на землю, преимущественно на платной основе.

Обязанности землепользователей.Все землепользователи, обладающие субъективным правом на земельный участок: возможностью использовать участок или требовать обеспечения возможности его эксплуатации, обладают кое-какими обязанностями.

Для того чтобы понять, что именно может, и что обязан делать субъект, имеющий право пользования землей, необходимо открыть закон и посмотреть соответствующие статьи. Иногда, впрочем, этого может оказаться недостаточно и потребуется дополнительно заглянуть в научно-практические комментарии, а также просмотреть судебную практику65www.reyestr.court.gov.ua (Реестр судебных решений).

. Крайне важно также изучить договор, на основании которого возникает право (если оно возникает из договора). Еще лучше сделать это на стадии подготовки и подписания проекта такого договора. Но есть и общие законодательные нормы, касающиеся всех землепользователей, ведь объект прав у нас особенный – земельный участок (земля). Согласно ст. 95 ЗК66

землепользователи, если иное не предусмотрено законом или договором, имеют право: самостоятельно хозяйствовать на земле; использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, леса, водные объекты, а также другие полезные свойства земли; сооружать жилые дома, строения и сооружения. Землепользователи также обладают правом собственности на посевы, насаждения и произведенную продукцию и т.д. и т.п. Однако эти общие положения, по сути, лишены регулятивной нагрузки, поскольку не избавляют от необходимости изучения норм, касающихся каждого отдельного права Определенным субъективным правам корреспондируют (соответствуют, если проще)юридические обязанности. Согласно ст.96 ЗК67

землепользователи обязаны: обеспечивать использование земли по целевому назначению и за свой счет приводить ее в предыдущее состояние в случае незаконного изменения рельефа; своевременно уплачивать земельный налог или арендную плату; не нарушать права собственников смежных земельных участков и землепользователей и др. Вообще, эти «земельные» нормы о правах и обязанностях призваны сделать акценты на публичной природе использования земель, обратить внимание на дополнительные особенности использования именно земельных участков, столь отличных от другого имущества (например, кухонного стола).



ВОПРОС №4.

ЗАЧЕМ И КОМУ НУЖНЫ ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБРЕМЕНЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ?



В обыденном смысле ограничение - это стеснение в чем-то, когда что-то нельзя совсем или можно, но не так, как хочется. Земельное право недалеко ушло от бытового понимания. Объектом земельных отношений является земля, а она, как говорится, «материя особая». Поэтому источников для ограничений тут множество.

В законодательстве термины «ограничение», «обременение» (иногда – «отягощение») прав, земельных участков, использования земельных участков не раскрыты. Теоретики же вкладывают в эти понятия различные значения. Во многом этому виной и сам законодатель, который крайне небрежно разбрасывается терминами. С другой стороны, он всем нам, юристам, дает работу: кому-то на ниве практики, кому-то в стенах университета. По правде говоря, в самой «терминологической борьбе» не видится особого смысла. Тем более что решающий удар в любом случае будет нанесен законодателем: как он раскроет термин, так и будет. Поэтому мы предложим свое видение и лишь договоримся о применении терминов.

Итак, исключительно условно, ограничение в широком смысле это любое сужение возможностей. То есть этим понятиям охвачены и ограничения (например, по использованию земельных участков в водоохранных зонах или неподалеку от других режимообразующих объектов), и обременения прав (сервитуты, ипотека и пр.).

В узком смысле будет так:

-ограничения прав на земельные участки - это сужение пределов (границ) права на землю, не вытекающее из прав какого-то конкретного лица, у которого бы возникало право в отношении земельного участка. Они обусловлены преимущественно общественным интересом. Возможно, и частным, но, как мы договорились, у заинтересованных субъектов не возникает при этом каких-либо субъективных прав.

- обременения прав на земельные участки68

- сужение пределов субъективного права на земельный участок в интересах определенных лиц (в том числе органов власти), чему может соответствовать возникновение у такого лица определенного права.





Таким образом, предположим, что обременения это любые чужие вещные права на земельные участки (чье-либо «участие в праве» на земельный участок), кроме права собственности, а ограничения – сужение пределов субъективного права, не вытекающее права какого-то конкретного лица.

Земельное и регистрационное законодательство крайне путано определяют содержание различных ограничений (обременений) и неоднозначно регулирует их возникновение69

. Например, по Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» и соответствующим подзаконным актам регистрируются все подряд обременения вещных прав и с этого момента они возникают (даже обременения, возникающие в силу закона или акта органа власти). По земельному же законодательству не подлежат регистрации обременения прав, непосредственно установленные законом70. К ограничениям земельное законодательство применяет иной подход. Ограничения в использовании земель, кроме непосредственно установленных законами и подзаконными актами (а эти возникают с момента вступления соответствующих актов в силу), являются действительными с момента регистрации в Государственном земельном кадастре71

. Регистрация производится на основании соответствующей документации по землеустройству, в которой отображаются ограничения и территория их распространения. О факте регистрации свидетельствует получение извлечения из кадастра. Как гласит ст.111 ЗК, непосредственно законом, подзаконными нормативно-правовыми актами, договором либо решением суда могут быть установлены такие ограничения в использовании земель, как: условие начать и окончить строительство либо освоение участка на протяжении определенного срока; запрет на осуществление отдельных видов деятельности; запрет на изменение целевого назначения земельного участка, ландшафта; условия соблюдения природоохранных требований или выполнения определенных работ; условия предоставить право охоты, вылова рыбы, сбора дикорастущих растений на своем участке в установленное время и в установленном порядке. Как видим, все эти ограничения необходимо надлежащим образом зарегистрировать или же внести сведения об их границах в кадастр. Непонятно только, почему их перечень, указанный в ст. 111 ЗК (согласитесь, немного странный и неоднородный сам по себе) претендует на то, чтобы быть исчерпывающим.

В целом, можно смело констатировать, что земельно-правовое регулирование установления ограничений и обременений является не только не совершенным, но и крайне запутанным. Поэтому тем, кто хочет детально разобраться в этом непростом вопросе, я бы посоветовал запастись терпением. После детального изучения текстов актов земельного и регистрационного законодательства, необходимо погрузиться в изучение актов судебной практики и теоретической литературы. Отдельная проблема – сопоставить земельно-правовые положения с нормами актов законодательства в сфере регистрации прав на недвижимость.

Ограничения по использованию земельных участков имеют место также в связи установлением охранных зон, зон санитарной охраны, зон особого режима использования земель, санитарно-защитныхзон,водоохранных зон и территорий прибрежных защитных полос с пляжными зонами и так далее. Зоны этих ограничений также необходимо «локализовать» и нанести на плановые материалы, занести в Кадастр. Для этих ограничений справедливо все, что мы сказали выше об ограничениях, удивительно только, почему об этом прямо не говорит ЗК.

Рассмотрим отдельно некоторые из них.

Охранная зона –территория специального режима землепользования, выделяемая в районе особо ценных природных объектов, в том числе водных, объектов историко-культурного наследия и пр. (чтобы не нанести вред им), а также вдоль линий электропередач, трубопроводов, земель транспорта, объектов промышленности (чтобы не нанесли вред они)72

. Зона санитарной охраны – территория особого режима землепользования, прилегающая к источникам водоснабжения, объектам оздоровительного назначения и др.73

Суть установления этих зон – ограничить источники воды от вредного и опасного антропогенного и техногенного воздействия. Санитарно-защитная зона – территория с регулируемым режимом землепользования вокруг вредных и опасных объектов (источников выделения вредных веществ, запахов, шума, вибрации и пр.) с целью их отделения от территории жилой застройки74

. Расположение вплотную таких объектов к жилью, и наоборот, создает реальную угрозу здоровью людей. Для этого и нужны санитарно-защитные зоны. Зона особого режима использования земель – территория с особым правовым режимом вокруг военных объектов, а также вдоль государственной границы Украины (приграничная полоса)75

. В последнее время вопросы приграничной безопасности стали особо актуальными. Разумеется, для обеспечения порядка на границе необходимо устанавливать специальные контролируемые зоны с определенными ограничениями в их использовании. Общим в правовом режиме всех указанных зон и вытекающих из них ограничений, является то, что эти ограничения установлены специальным законодательством. В основном это подзаконные акты, изданные органами земельных ресурсов, природоохранными, санитарно-эпидемиологическими и др. органами. Несколько особняком стоят ограничения, вытекающие издобрососедских отношений. Тут, казалось бы, все должно быть ясно из самого названия. Нужно быть добрым (хорошим) соседом, соблюдать морально-религиозную заповедь: «относись к другим так, как хочешь, чтобы относились к тебе», и все будет хорошо. В принципе, так и есть. Но как порой трудно соблюдать простые правила, особенно в отношениях с соседями. Однако законодатель посчитал целесообразным возвести добрососедские обычаи, которые и так реально существовали, в ранг законодательных предписаний (не все люди высокоморальны, что поделать)76

. Суть добрососедских отношений заключается в том, что собственники и землепользователи должны выбирать наименее неудобные для соседей виды использования своих собственных участков. Как говорится, соблюдать правила общежития. По своей природе добрососедские отношения больше всего напоминают сервитуты (негативный, отрицательный сервитут) в пользу неких «соседей». По сути, это и есть сервитут, устанавливаемый в силу закона, однако, отечественный законодатель решил четко не именовать это явление в качестве правового обычая, сервитута, публичного сервитута или чего-то иного, назвав просто «добрососедством». Отчасти «благодаря» этому добрососедские нормы ЗК практически не несут никакой регулятивной нагрузки и на практике редко помогают при разрешении споров.

Как мы уже знаем, земельный участок это не только поверхность, но и соответствующая часть пространства. Поэтому при проникновении корней и веток с одного участка на другой лица могут вполне самостоятельно срезать их, если это мешает использованию участков по целевому назначению77

. В научной литературе добрососедство рассматривается как отдельный вид ограничений прав на землю, не дающий лицам самостоятельных прав на чужую вещь, а лишь ограничивающий лицо в осуществлении своего права. С этим можно согласиться. Отдельная регистрация в реестрах и кадастрах тут не нужна. Но если сосед хочет чего-то «особенного» от своего смежника, нужно руководствоваться механизмами, предусмотренными в ст.111 ЗК.

Это еще одно подтверждение многогранности и сложности такой категории, как ограничения и обременения прав на землю. Наверно, в существующих законодательных реалиях, никакая более-менее системная научная классификация обременений и ограничений не целесообразно, поэтому в первую очередь следует руководствоваться законодательством.



ГЛАВА 3.

ДИНАМИКА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ: О ВОЗНИКНОВЕНИИ, ТРАНСФОРМАЦИИ И ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ



Данный раздел кратко поведает о том «живом» и динамичном, что есть в земельном праве, о том, что больше всего интересует юристов-практиков: как права возникают, как они передаются, как они прекращаются.

Схематически весь «жизненный цикл» права собственности на землю можно отобразить так:

1. На постсоветском пространстве произошел «впрыск» в оборот земельных участков, ранее принадлежавших исключительно государству. Это так называемое «первичное приобретение» - приватизация, урегулированное преимущественно земельным законодательством.

2. Участие «высвобожденных» участков в полноценном гражданско-правовом обороте. Тут уже подключается ГК, а земельное законодательство лишь устанавливает некоторые особенности.

3. Прекращение прав на землю. Поскольку земельный участок, в отличие от вазы с землей, нельзя уничтожить (пространство в огне не горит и вдребезги не разбивается, оно всегда может использоваться по назначению), прекращение прав на землю у одного субъекта всегда знаменует собой их возникновение у другого, в том числе у государства либо территориальной громады. В последнем случае переход участка из частной собственности обратно в публичную собственность есть определенный возврат к своим истокам (см.п.1).. Свою отдельную жизнь проживает и право землепользования, о чем также поговорим в настоящем разделе. А теперь рассмотрим все это немного детальнее. После распада СССР в современной Украине все началось с приватизации земельных участков.



ВОПРОС №1.

ЧТО ТАКОЕ ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И КОГДА ОНА, НАКОНЕЦ, ЗАКОНЧИТСЯ?



Безусловно, приватизация земель является основным «первичным» основанием возникновения права частной собственности на землю в Украине. Физические лица и юридические лица (частного права) могу получить государственную либо коммунальную землю в случаях («приватизация» в широком смысле):

Приватизации предприятий вместе с земельными участками, продажа земельных участков, на которых расположены приватизируемые объекты (регламентируется приватизационным законодательством)78



. Выкупа земельных участков под принадлежащими объектами недвижимости за деньги (без аукциона)79



. Приобретения свободных земельных участков в собственность на земельном аукционе80



. Бесплатной передачи участков из земель государственной и коммунальной собственности (для граждан и в отдельных единичных случаях для юридических лиц)81



; Приватизации земельных участков, ранее предоставленных в пользование бесплатно82



; Получения земельного пая и выделения его в натуре (на местности)83



Получения участков по приобретательной давности (об этом поговорим отдельно)84



. Это не исчерпывающий перечень. Он призван нас сориентировать. Для чего? Чтобы увидеть, что приватизация бывает разнородной: платной и бесплатной, происходящей в разных формах и т.д. Рассмотреть их все в деталях понадобиться формат несколько томного издания. Чаще всего под «приватизацией» подразумевается именно бесплатная приватизация земельных участков гражданами Украины (то есть, приватизация в узком смысле слова). Отношение к ней у автора особое, и он едва ли может сдержать себя от того, чтобы высказать его на страницах данного пособия. К сожалению, не всем остальным видам приватизации будет уделено такое же пристальное внимание в рамках нашего сжатого пособия. Однако мы дадим некоторые «подсказки», руководствуясь которыми, интересующиеся без особого труда восстановят в целости и полных красках всю «приватизационную мозаику».

Итак.Известно, что каждый гражданин Украины по закону имеет право на целый ряд земельных участков, которые ему любезно обязуется предоставить государство буквально по первой просьбе. На сегодня желание получить земельные участки в собственность бесплатно изъявило уже более 13 млн. наших сограждан. Сразу хочется отметить, что рассмотрение этого вопроса, мягко говоря, запоздало. Но лучше поздно, чем никогда. Тем более, приватизация до сих пор идет и весьма существенными темпами, хотя уже, безусловно, спадающими.

Бесплатная приватизация взяла старт в далеком 1992 году с принятием правительственного ныне отмененного Декрета «О приватизации земельных участков», согласно которому и было передано большинство земельных участков. Приватизация не была окончена с принятием и вступлением в силу ЗК. Согласно нему каждый (!) гражданин Украины имеет право получить:

Участок, пребывающий в его пользовании85



; Участок из земель государства или громады в границах норм бесплатной приватизации, варьирующихся в зависимости от статуса населенного пункта и целевого назначения участка (так называемая «полная», приватизация, когда нет никаких документов изначально и процедура самая сложная – по проекту отвода земельного участка)86



; Участок, получаемый при приватизации земель государственных и коммунальных сельхозпредприятий87



; Участок, положенный члену фермерского хозяйства88



. Кроме того, через фикцию юридического лица, к случаям бесплатного получения земель можно условно отнести случаи передачи:

Земель общего пользования в собственность садового общества89



; Земельных участков для жилищного и гаражного строительства – жилищно-строительным (жилищным) и гаражно-строительным кооперативам90



; Земельных участков многоквартирных домов объединениям совладельцев многоквартирных домов91



; Возможность получить участок бесплатно выгодно отличает наших сограждан от зарубежных «коллег», лишенных в Украине такой привилегии.Передача земельных участков бесплатно в границах норм, установленных ст. 121 ЗК, проводится один раз по каждому виду использования, то есть по каждому целевому назначению. Граждане приобретают право собственности на земельные участки государственной и коммунальной собственности исключительно на основании решений органов исполнительной (государственной) власти (обычно они называются распоряжения) и органов местного самоуправления (принимаются коллегиально на сессиях).

С одной стороны получение свободного участка каждым гражданином (и кроме того через созданные ими юридические лица) - социализм в лучшем проявлении, определенного рода подарок от государства. Но на поверку оказывается, что как раз в «уравнивании» по формуле «каждый имеет равное право» кроется неравенство и стратификация.

Дело в том, что свободной земли, пригодной к приватизации, попросту не хватит на каждого жителя, если все мы вдруг разом пожелаем реализовать вышеупомянутые «возможности». Земля, конечно, есть. Например, огромные земельные массивы заняты территориальным морем Украины. Но, во-первых, по закону эти территории не подлежат приватизации, во-вторых, едва ли кто захочет их получить для строительства жилого дома и иных подобных нужд (слишком дорого обойдется «сушка» моря). Кроме того, в законе совсем не была учтена и хоть каким-то образом просчитана потребность в бесплатном получении земли нашими будущими гражданами, грядущим поколением.

Незыблемая основа любых подсчетов должна заключаться в том, что территория Украины ограничена и вряд ли она существенным образом увеличится в ближайшее время. В связи с этим в некоторых населенных пунктах, преимущественно сельских, даже вводятся земельные очереди (как в СССР, когда все стояли в очередях на ограниченные в предложении товары). Возможно, намерения сельских и поселковых руководителей были гуманные, но, как мы знаем из легендарного произведения Данте Алигьери: «благими намерениями…». В подобных очередях и проявляется неравенство. Во-первых, их существование, в отличие от «жилищных очередей»92

, не предусмотрено законодательством. Во-вторых, администрирование очередей имеет существенные коррупционные риски. В-третьих, очереди создают основу для дискриминации: в отсутствие четко установленных законодательством критериев для постановки и продвижения по очереди, одни люди получают землю, другие – нет. Итог зачастую плачевен. В условиях территориальной ограниченности земельных ресурсов и сами чиновники, участвующие в распределении земельных благ, находятся в щекотливом положении. Приходится фактически выбирать тех лиц, которым предоставлять землю, соответственно, не удовлетворяя интересов остальных. Ряд законов, принятых до вступления в силу ЗК, предусматривает определенные льготы, первоочередные права на получение земли для некоторых категорий граждан (детей войны и пр.)93

. Поскольку ЗК таких льгот не предусматривает, передача земельных участков в особом порядке может быть расценена как дискриминация по отношению к другим гражданам. Отказ же в передаче формально не соответствует предписаниям этих устаревших законов. Вот такое противоречие. На практике, положения этих законов чаще всего игнорируются. Говорить о более-менее гарантированном праве на бесплатное получение участков можно лишь в некоторых случаях:

Получения с.х. земель в процессе распаевки конкретных хозяйств и пр.

Передачи участков, которые уже находятся в пользовании граждан (это так называемая «быстрая» или «простая» приватизация, вместо проекта отвода делается более простая техническая документация94



). Важно, чтобы это право пользования могло быть документально подтверждено, с чем часто возникают проблемы. Проблемы возникают и с границами участков, оформленных по «старым» документам Передачи участков гражданам, имеющим на них строения, так как в данном случае земля уже фактически занята, и передать ее другому лицу крайней проблематично. В данном случае вопрос лишь в том, в каких размерах и какой конфигурации участок предоставлять.



Касательно передачи участков под строениями нужно отметить и следующее.Законодатель вот уже много лет ходит «вокруг да около», меняя редакцию ст. 120 ЗК. Однако до сих пор в законодательстве отсутствуют четкие правила об автоматическом возникновении права собственности на участки в таких случаях. Вернее, отсутствует процедурное (процессуальное) обеспечение автоматического возникновения права собственности на определенный участок при переходе (приобретении) права собственности на строение либо недвижимое сооружение.

Следовательно, имея строение на земле публичной собственности, согласно действующему закону необходимо обращаться с заявлением к распорядителю земель и проходить сложные процедуры приватизации95

. Тут уже железобетонных гарантий выделения участка быть не может. Тут сделаем небольшое, но важное «лирическое отступление». А что же делать, когда лицо сделало все, что должно было сделать по закону, но орган власти в упор отказывается принять решение о передаче земли, или попросту игнорирует рассмотрение вопроса? Очевидно, необходимо обращаться в суд. Но с каким иском и что должен постановить судья?

Интуитивно хочется подать иск о признании права собственности. Просто поскольку это позволит конкретно разрешить спор и поставить точку в этой ситуации. Можно, конечно, на каждом отдельном этапе сложной приватизационной процедуры обжаловать действия (бездействия) отдельного чиновника или органа власти по КАСУ, но это крайне трудный и долгий путь. Что же говорит закон о признании прав на земельные участки?

Сам по себе такой способ защиты прав, как их признание, закреплен в ст.ст. 16,392 ГК. Статья 152 ЗК также говорит о признании прав - способе защиты прав граждан и юридических лиц на земельные участки. Верховный Суд допускает удовлетворение таких исков, о чем указал в своем «земельном пленуме»96 04.2004 №7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» с изменениями.

. При всем при этом, ситуации, в которых подаются иски о признании права, бывают очень разными.Например, отличаются друг от друга:

Признание права на свободный участок в городе, селе, поселке по той причине, что местный совет отказал передать землю или затянул рассмотрение вопроса намного больше установленного законом срока.

Признание права «в порядке наследования» (наследодатель не успел оформить документы и другие проблемные наследственные случаи). Это жизненная ситуация. Честно говоря, порой, это практически единственный шанс наследников оформить необходимые документы.



3. Признание права на участок при покупке строения на нем (ст. 120 ЗК). Как мы говорили, автоматического оформления права на землю при этом не происходит.

4. Бесплатное получение земель, находящихся в пользовании по «старым документам» (советских времен и времен становления независимой Украины), а также признание права по таким документам, которое оспаривается или не признается.

5. Признание права на пай в процессе «распаевки» земель.

6. Признание права на участок для ведения фермерского хозяйства97

. 7. Признание права на земельный участок в порядке приобретательной давности.

8. Признание права в случае утери правоустанавливающих документов.

Такое многообразие ситуаций на самом деле вызвано разными видами исков о признании прав в различных жизненных ситуациях Иногда нужно лишь подтвердить существующее право. В иных случаях этого мало. Тогда истец хочет, чтобы суд наделил его этим правом. То есть, не признать нечто, что существует объективно, а именно получить право на землю. Для этого нужно убедить суд, что все необходимые основания (элементы фактического состава по приобретению права собственности) «собраны», как конструктор, но последней детали (решения органа о предоставлении участка) не хватает.

Итак, процедура приобретения прав на земельные участки государственной и коммунальной собственности представляет собой сложный юридический (фактический) состав. Лишь на его завершающей стадии можно ставить перед судом вопрос о приобретении субъективного вещного права на земельный участок. Когда судье предлагается наделить истца правом на землю, речь идет о т.н. «преобразовательном иске». На языке ст. 16 ГК это иск об изменении правоотношения, которым предполагается установить вещное право на землю.

Необходимо правильно квалифицировать суть разных требований о признании: когда они направлены на подтверждение права, а когда на его возникновение. Так, приполучении свободного участка, нельзя признавать право на «пустую землю» тогда, когда нет достаточного основания - накопленного фактического состава, необходимого для предоставления земли. Многие юристы полагают, что признать право собственности по преобразовательному иску (иску об изменении правоотношения98

) можно лишь тогда, когда это прямо предусмотрено специальной статьей закона. Думается все же, что такая возможность должна существовать и в тех случаях, когда лицом выполнены все требования закона, но по субъективным причинам право формально не возникает. Как альтернативный вариант можно пробовать в порядке административного судопроизводства обязать орган власти или должностное лицо совершить определенные действия (например, зарегистрировать право собственности на земельный участок в Госреестре прав). Однако когда речь идет о том, что решение о предоставлении участка не принимает коллегиальный орган (местный совет), КАСУ практически бессилен. Представляется, что в таких случаях, при наличии всех оснований, суд может «подменить» совет и предоставить землю вместо него, таким образом «признав право» лица. Следует отметить, что позиция высших судебных инстанций сегодня крайне критична в отношении возможных исковых требований99

. Судьи склонны полагать, что, принимая решения о признании прав собственности на спорные участки, происходит «перетягивание» на себя (на самих этих судей) полномочий органов местного самоуправления (разумеется, когда спор именно с органами самоуправления). Странно, конечно, в наше время видеть, чтобы представители власти сами отказывались от собственных полномочий, но это так. Взамен этого суды предлагают совершенно неадекватное требование: «обязать орган власти рассмотреть вопрос выделения земли». Итого. Если требуется подтвердить существующее право на землю, необходимо сперва установить его наличие. Когда же суть требования заключается в наделении правом, необходимо изучить наличие всех предусмотренных для этого законом оснований, а также оценить причину, по которой право не было приобретено в «обычном» (внесудебном) порядке. Не будем ломать терминологические стереотипы, поэтому и первый и второй иски вполне можно формулировать, как «иски о признании права». И не только права собственности, но и права землепользования.

А теперь вернемся к бесплатной приватизации. Мы оговорили несколько ситуаций, в которых бесплатная приватизация земель является более-менее гарантированной. Право же на получение «свободной» земли в населенных пунктах и за их пределами соответствующими гарантиями и обеспечением не обладает. Следовательно, в юридическом отношении субъективным правом не является. Представляется целесообразным исключение такого «псевдоправа» из законодательства, или переведение приватизации на возмездную основу (к примеру, путем выкупа с рассрочкой). Это не будет противоречить КУ, а позволит наоборот пресечь злоупотребления и пополнить бюджеты. Среди плюсов такого подхода можно отметить и то, что участки будут попадать тем людям, которым они реально нужны. Так мы избавимся от спекуляции в ее самом плохом проявлении: когда это не бизнес, а попытка через серые схемы и коррупционные механизмы получить что-то государственное бесплатно с целью продажи («прибыль» тут = доход от продажи участка – расходы на документацию для его получения – взятки чиновникам). Таким образом, бесплатная приватизация земель, по мнению автора пособия, сегодня является скорее негативным явлением, чем позитивным.

Но не только в силу бесплатной приватизации может возникнуть право частной собственности по «первичному» способу (то есть сразу из собственности государство или громады в частную собственность). Рассмотрим и другие механизмы.



ВОПРОС №2.

КАК ПРОХОДИТ НЕБЕСПЛАТНАЯ ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬ?



Законом предусматривается выкуп земельных участков юридическими и физическими лицамипод принадлежащей им недвижимостью, а также в иных случаях, когда не требуется проведение земельного аукциона100

. В литературе это часто называют «прямой продажей». Данные вопросы урегулированы ст. 128 ЗК. Продажа осуществляется по цене, указанной в экспертном заключении и предполагается рыночной ценой (основной метод рыночной оценки – сопоставление цен на подобные объекты, но могут применяться и другие101). Ничего особо сложного тут нет, поэтому останавливаться не будем. Эти земельно-гражданские отношения урегулированы как нормами земельного законодательства (для продажи необходимо решение органа власти на основании документации по землеустройству), так и гражданско-правовыми нормами (заключается договор купли-продажи земельного участка), а также положениями регистрационного законодательства (право собственности на купленный участок возникает после государственной регистрации права собственности)102. Если же оснований для продажи без аукциона нет, стало быть, нужно проводить аукцион. Несмотря на то, что ЗК на сегодняшний день вполне внятно урегулировал вопросы проведения земельных аукционов, они проводятся не везде.

Продажа земельных участков на конкурентных началах (на аукционе).Сегодня мы с вами являемся зрителями очередной серии серила, под названием «Земельные торги в Украине». Краткое содержание предыдущих серий таково:

1.Экспертиментальные земельные торги проводились и до вступления в силу ЗК (действовал в редакции 1992 года), в отсутствие какого-либо специального регулирования. Но они так и остались экспериментальными.

2.ЗК были установлены рамочные правила о проведении земельных торгов в форме аукционов и конкурсов. Отдельного закона о земельных торгах не было. Где-то торги проводились, к примеру, в Одессе, в иных населенных пунктах опасались проводить из-за отсутствия регулирования.

3.Законодательные попытки поручить КМ установить порядок проведения земельных торгов своим постановлением.

4.Внесение дополнений непосредственно в текст ЗК в виде интегрированного и достаточно детального порядка проведения земельных аукционов и принятие соответствующих приказов Минагрополитики.

На сегодняшний день по закону могут проводиться лишь земельные аукционы, а конкурсы – нет. Разница между ними следующая:

Аукцион – это такая форма продажи, когда земельный участок продается лицу, предложившему наивысшую цену. Немного «бесчеловечно». Отчасти, но зато вполне прозрачно и с наименьшими коррупционными рисками. Именно такая модель нынче записана в ЗК103

. Конкурс – форма получения права собственности (пользования) на земельный участок, при которой право предоставляется лицу, предложившему наилучшие условия использования земли и пр. В «идеальных условиях» (к сожалению, не все из них созданы в нашей стране) применение конкурсов видится более желательным. При конкурсном подходе в значительно большей степени учитывается экологическая, энергетическая, социальная и другие составляющие землепользования. Свободный участок для строительства завода передавался бы не тому, кто больше за него даст денег (аукцион), а тому, кто предложит оборудовать его хорошими очистными сооружениями, наиболее безопасным производством, социальными объектами и т.д. В силу понятных нам причин, на сегодняшний день можно сказать, что к полноценным конкурсам в европейском понимании мы еще не готовы.

В книгах пишут много о земельных торгах, аукционах. К примеру, о принципах их проведения, такихкак принцип публичности, достоверности, законности и так далее. Список можно продолжат. Но опыт проведенных торгов показал, что этими прекрасными принципами, к сожалению, руководствуются не всегда. Куда важнее такие «принципы», как политическая и бюджетная целесообразность, а порой и принцип личной выгоды отдельных лиц. По большому счету, нет особого смысла углубляться в теорию проведения земельных аукционов. Гораздо полезнее, как по мне, изучить законодательство и практику их проведения.

То, что мы сказали об оплатной приватизации земель, справедливо mutatis mutandis (с учетом особенностей104

) справедливо и для приобретения вещных прав на земельные участки публичной собственности. Да и, собрав в мозаику все главы данного пособия, станет вполне понятно, какие вещные права и в каком порядке могут оформляться. Следующее, но уже весьма «экзотическое» основание «первичного» приобретения права собственности на земельный участок публичной собственности – приобретательная давность(usucapio – лат., от usus – пользование, то есть «приобретение в результате пользования»)105

.

ВОПРОС №3.

КАКИМ ОБРАЗОМ МОЖНО ПОЛУЧИТЬ ЗЕМЛЮ, ЕСЛИ ОЧЕНЬ ДОЛГО ЕЙ ФАКТИЧЕСКИ ПОЛЬЗУЕШЬСЯ?



Понимание феномена приобретательной давности достаточно сильно завязано на глубине погружения в проблематику владения вещами, о чем мы уже вкратце говорили выше. Это основание особое, так сказать экстраординарное.

Весьма адекватное регулирование приобретательной давности помещено в ст.344 ГК. Для приобретения права собственности (на наиболее ценные вещи – по решению суда) требуется добросовестное, открытое и непрерывное владение чужой вещью на протяжении определенного времени. Однако законодатель избрал иной подход для земельных участков. Пожалуй, тут сыграло множество факторов: многолетняя «советская» история, когда земля была исключительной государственной собственностью и др. Кроме того, гораздо проще объявить все земли по умолчанию государственными и, по сути, не допустить их приобретение по usucapio. Проблема и в том, что само по себе завладение землей «для давности» практически неотличимо от ее самовольного занятия (правонарушения). Разница лишь в субъективном отношении лиц (добросовестность владения).

Земельное законодательство исказило институт приобретательной давности до такой степени, что он попросту растворился и перестал фактически существовать (на самом деле нормы ЗК о приобретательной давности появились раньше соответствующих положений ГК, но за 10 лет могли бы уже быть изменены). Так, по ст. 119 ЗК лицо, и, почему-то, только гражданин Украины, владея участком 15 лет, приобретает лишь возможность обратиться в органы власти для получения участка в «обычном» порядке. Статья 119 также предусматривает возможность получения участков в пользование. Однако вряд ли можно, например, получить участок в пользование без аукциона, когда согласно ст. 134 ЗК его необходимо провести.

Интересно также разобраться, говорит ли ст. 119 ЗК только об участках публичной собственности, либо обо всех земельных участках (в таком случае права на участки частной собственности приобретаются согласно ст. 344 ГК). Если вспомнить, что с точки зрения законодателя вся земля в Украине кому-то принадлежит (в крайнем случае, государству или громадам106

), скорее всего по задумке ст. 119 ЗК касалась всех земель. То есть, когда собственника уж слишком долго нет, орган власти может распорядиться его землей. Однако такой подход не соответствует принципу гарантированности частной собственности, ведь даже ст. 344 ГК предусматривает приобретение прав на недвижимость исключительно на основании судебного решения. Учитывая противоречивость института приобретательной давности в отношении земельных участков, основные точки зрения на проблему такие:

Открытое добросовестное владение на протяжении 15 лет дает возможность обратиться с иском о признании права собственности, опираясь на ст. 377 ГК.

Те же обстоятельства дают возможность только лишь обратиться в орган власти за получением в собственность земельного участка (безо всяких гарантий его получения, что практически нивелирует суть института). В обычном порядке, то есть на основании проекта землеустройства по отводу земельного участка107





По упрощенной процедуре, без проекта, на основании технической документации по установлению границ земельного участка на местности108



. ЗК не устанавливает особенностей процедуры получения участков в порядке ст. 119 ЗК. Разве что,если считать давностного владельца пользователем земельного участка (таким образом, давностное владение как бы легализует фактическое землепользование), применение процедур, предусмотренных ч.ч.1,2 ст. 118 ЗК возможно. Неоднозначным остается и вопрос о том, с какого момента можно применять нормы закона о приобретательной давности. В целом, различные мнения теоретиков и практиков можно свести к следующему:

Приобретательная давность в отношении земельных участков может применяться с 01.01.2012, то есть с момента вступления в силу ЗК;

Сможет применяться лишь с 01.01.2017, по истечению 15 лет со дня вступления в силу ЗК.



Думается, что сегодня нет никакой реальной необходимости сохранять отображенный в ЗК «мертвый» подход к институту приобретательной давности в отношении земельных участков. Особенности usucapio земельных участков можно прописать в ГК, установив, к примеру, более длительный срок владения. Из ЗК, соответственно, путающие нормы следует исключить.



ВОПРОС №4.

МОГУТ ЛИ ЗЕМЛИ ПЕРЕХОДИТЬ ИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ В КОММУНАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ И НАОБОРОТ?



Земли могут переходить не только из публичной в частную собственность, но и из публичной в публичную, из государственной в коммунальную и наоборот. Правда это не называется приватизацией. Не столь частное явление, но все-таки возможное. Регулируется в первую очередь ст.117 ЗК.

Напомним, что по бытующему мнению государство считается собственником земель «по умолчанию». Что ничье (не частное, не коммунальное), то государственное. Кроме того, государство приобретает право собственности109

в случаях: -отчуждения участков у их собственников по мотивам общественной необходимости и для общественных нужд110

, конфискации земельных участков. В этом проявляется «публичная суть» государства: то, что отбирается, становится государственным, присвоенным всему обществу. -приобретения по договорам, а также в случае принятия наследства111

. А вот тут уже проявляется суть государства, как «рядового» участника гражданских отношений. Любой другой субъект может получить в собственность землю на таких же основаниях; -передачи в собственность государства земельных участков коммунальной собственности. О процедуре такой передачи скажем чуть ниже;

Очень схожи основания приобретения участков территориальными громадами112

. Приведенный в законе перечень оснований получения земли государством является исчерпывающим, а для территориальных громад он открытый. Кроме того, громады могут объединять на договорных началах принадлежащие им земельные участки. Однако практического применения такая «возможность» чаще всего не находит. Во-первых, подразумевается сложный договорный механизм, во-вторых, мало кто хочет передавать на более высокий (региональный) уровень вопросы, находящиеся в собственном местечковом ведении. Процедура передачи земельных участков из государственной в коммунальную собственность и наоборот следующая. Как и по другим объектам113

, сначала соответствующий орган власти должен принять управленческое решение о передаче земельного участка (с конкретным кадастровым номером). Очевидно, волизъявиться таким образом, должны оба субъекта: и принимающий и передающий. Передача участка происходит по акту приема-передачи. После этого регистрируется право собственности на имя получившего субъекта согласно Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений». ЗК отдельно указывает, какие участки можно передавать, а какие нельзя114. Считается, что некоторые земли могут обеспечивать исключительно общегосударственные интересы и в собственности громад быть не могут. Учитывая многофункциональность земли (придется вспомнить то, о чем мы говорили в самом начале пособия), это зачастую представляется оправданным.



ВОПРОС№ 5.

ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И ПРАВ НА НИХ: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?



Поговорив немного о так называемом «первичном рынке» земель и прав на них (мы еще вернемся к этому вопросу), перейдем к сжатому рассмотрению «вторичного рынка».

Изначальный «запуск» на рынок земельных участков (сформированных в качестве вещей) имеет во многом «административный оттенок». Отношения по первичному приобретению прав во многом регулируются императивными положениями земельного законодательства, административными по своей сути. Конечно, частноправовой компонент также присутствует. Например, после покупки участка у публичного собственника заключается «обычный» договор купли-продажи лишь с некоторыми особенностями, например, в виде специфики рассрочки оплаты.

Дальнейшее обращение (оборот) прав на землю подчиняется несколько иным законам. Оно в значительно большей степени регламентировано нормами гражданского права, а административный компонент ослабляется, отходя на второй план. Императивное регулирование ограничивается в основном техническими, земельно-учетными вопросами, вопросом государственной регистрации прав, к слову, крайне важным. То есть, как при «первичном приобретении», так и при «вторичном» задействованы и административные, и гражданско-правовые механизмы. Речь лишь о «расстановке сил» в пользу одних или в пользу других.

В силу абсолютной своей недвижимости земля (земельные участки) никуда перемещаться не может (разве что, вокруг Солнца, но земельному праву это не очень интересно). В данном случае под землей мы понимаем пространство, а не почвенный слой, который как раз переместить можно (что и делали фашисты во времена Великой Отечественной Войны). Поэтому на рынке обращаются права на землю, а не сама земля.

Под гражданско-правовым оборотом земельных участков следует понимать все возможные сделки с земельными участками, правами на землю, земельными паями в их совокупности. То есть, это все множество переходов прав (вещных прав) на земельные участки. Как правило, они добровольные и чаще всего возмездные, но встречаются и другие. Оборот земельных участков, разумеется, это часть оборота недвижимости в целом.

Рынок земли - понятие более широкое, включающее в себя, помимо собственно оборота земельных участков, еще и обеспечивающую его инфраструктуру. Выделяют легальный и нелегальный рынок земли. К сожалению, последний достаточно сильно развит в современных условиях.

Очень важно знать, что оборот прав на земельные участки (как первичное приобретение, так и вторичное обращение) осуществляется на основании определенных юридических фактов и сложных фактических (юридических) составов. Права на землю могут также возникать (переходить) непосредственно в силу предписаний закона, но такие случаи не являются распространенными. В определенных случаях права на землю возникают на основании решений органов власти и судебных актов (вместе они носят название административных актов), а также, разумеется, из сделок.

В зависимости от особенностей регулирования и специфики тех юридических фактов, которые вызывают возникновение, изменение и прекращение прав на землю, можно условно выделить «административный оборот земель» (например, бесплатная приватизация, как переход прав собственности на участки от публичных к частным собственникам) и «гражданский оборот» земельных участков. В их диалектическом единстве и противоположности и заключается изюминка современного земельного права, выражается его частно-публичный (смешанный) характер. Но чаще всего под «оборотом земель» имеют в виду именно их гражданско-правовой оборот.

Известно, что основной особенностью рынка земель времен существования независимой Украины является «мораторий» на отчуждение определенных видов земель с.х. назначения, чему многие юристы (А.Н.Мирошниченко, П.Ф.Кулинич), а также экономисты-землеустроители (А.Г.Мартын и другие) дают резко негативную оценку. Негативной особенностью является уход рынка этих земель в «тень», т.е. образование нелегального рынка с.х. земель. Но есть, как утверждают отдельные специалисты, обратная сторона медали. Снятие моратория может вызвать разбалансировку агробизнеса, отток населения из сельских населенных пунктов в города, их обеднение, опасность рейдерских захватов и пр., о чем мы еще скажем в конце пособия.

Теперь рассмотрим отдельно некоторые самые распространенные сделки115

в отношении земельных участков. Большая часть практической работы юристов-земельщиков связана именно с обеспечением заключения сделок с земельными участками. Сделки - фундаментальная гражданско-правовая и, наверно, земельно-правовая категория, важнейшая разновидность юридических фактов (наряду с юридическими актами).

Повторим нашу «мантру»: «земельный участок – объект недвижимости», обращение прав на которые чаще всего происходит на основании такой разновидности сделок, как договор116

. Поскольку земельные отношения имеют «публичную окраску», юристу нужно изучать не только текст ГК, но и акты земельного законодательства. Например, специфические требования к содержанию соглашений о переходе права собственности на земельные участки содержатся в ст. 132 ЗК. Такие договоры заключаются исключительно в письменной форме и удостоверяются нотариально. В сделке (договоре) о переходе права собственности на земельный участок должны обязательно присутствовать определенные законом как крайне важные условия117

. Право собственности на земельный участок, как и другое вещное право, может быть приобретено и на основании односторонней сделки. Закон предъявляет более мягкие требования к сделкам, не предусматривающим переноса права собственности на земельный участок, на основании которых возникают вещные права на чужие земельные участки. И уж совсем демократичные требования (по сути, они установлены в основном соответствующими главами ГК) к тем сделкам, из которых возникают обязательственные права.

Рассмотрим основные виды договоров, по которым переходит именно право собственности.

1.Договор купли-продажи земельного участка118

. Ну кто ж его не знает? Это самая распространенная и «понятная» двухсторонняя сделка (с согласованным волеизъявлением двух сторон), по которой продавец передает покупателю, или обязуется передать в будущем земельный участок в обмен на деньги либо обязательство по их уплате (когда-нибудь потом). Купля – исконно гражданско-правовой институт. Но сегодня, с учетом особой роли земли, о которой нужно вспомнить из предыдущих глав пособия, он «осложнен» требованиями земельного законодательства. И это преследует свои цели: 1. Определить границы оборотоспособности отдельных земельных участков с учетом их целевого назначения, категории, наличия ограничений и так далее (проще говоря, законодательно определить, что можно продавать, а что нет).

2. Установить особые (квалификационные) требования к покупателям отдельных видов земель (не дискриминационно, по признаку цвета глаз или кожи, а, например, по критерию наличия образования в сфере с.х., проживания в сельской местности и т.д.).

3. Очертить полномочия органов власти (какой орган власти чем распоряжается). Это касается «первичного рынка» земель, о котором мы уже вспоминали.

4. Установить специфический порядок продажи земельных участков публичной собственности119

. Это, опять же, касается «первичного рынка» земельных участков. Указанное касается не только договоров купли-продажи, но и других договоров, о которых далее.

Договор мены120

- договор, во многом подобный купле-продаже121, только вместо денежного предоставления передается земельный участок или иное имущество, работы, услуги. Каждая сторона договора мены является продавцом и покупателем товара соответственно (считаем, что один другому продает свой участок за 100 гривен, а тот ему свой, но другой, за те же 100, только деньги, по понятным причинам, не обращаются)122, чем обусловлены и соответствующие особенности налогообложения, оно удваивается. «Подмораторные» земли (о них в особенной части пособия) можно только на другие земельные участки, а не на другое имущество. Договор дарения123

- бесплатный договор, по которому даритель передает или обязуется передать одариваемому бесплатно земельный участок в собственность. Договор дарения между посторонними лицами вызывает изначально сомнения в части добрых намерений сторон (особенно, когда пожилые люди начинают резко дарить свои квартиры или земельные участки другим людям). Поэтому такие договоры нередко становятся предметом судебного оспаривания (зафиксировано немало случаев заключение договоров дарения под воздействием обмана или насилия, заблуждения и т.д., а то и просто поддельных договоров). Договор ренты124

- договор, по которому получатель ренты передает плательщику ренты в собственность земельный участок, а последний обязуется взамен периодически выплачивать ренту (в деньгах или иной форме). Договор не столь распространенный в отечественной практике. Наши люди предпочитают все и сразу. Договор пожизненного содержания125

-договор, по которому отчуждатель передает приобретателю в собственность земельный участок, а приобретатель обязуется взамен обеспечивать его содержанием и (или) уходом пожизненно. Эти договоры не редкость, но отношение к ним часто такое же подозрительное, как и к договорам дарения, где дарителями выступают одинокие пожилые люди. В отличие от первых, споры из договоров пожизненного содержания возникают чаще не в связи с непосредственно заключением договора, а в связи с иго надлежащим исполнением (со стороны приобретателя). Наследственный договор126

-договор, по которому приобретатель обязан исполнить распоряжения отчуждателя, а в случае его смерти приобретает право собственности на его имущество (договор нотариальный и регистрируется в наследственном реестре - электронной базе, нотариус одновременно с удостоверением накладывает запрет на отчуждение имущества, о чем вносится соответствующая база в реестр запретов). По сути, этим договором может быть отчужден земельный участок, просто с перенесенным на будущее моментом возникновения права собственности у приобретателя. Поскольку наследственный договор не является разновидностью наследования, отчуждать при помощи него «подмораторные земли» нельзя. По наследственному договору распоряжение участком осуществляется еще при жизни, а вот момент возникновения права собственности на него откладывается «на потом» (после смерти отчуждателя). В целом, институт наследственного договора напоминает договор пожизненного содержания, только наоборот. Пожалуй, с договорами, опосредующими переход права собственности, пока что достаточно.

Отдельно следует упомянуть о таком основании возникновения права собственности на земельный участок, как отчуждение жилого дома (кроме многоквартирного), здания или сооружения127

. Примечательно, что о нем можно рассуждать как в контексте «первичного» приобретения права собственности на землю (опираясь на эту норму, многие пытались обойти процедуру приватизации публичных земель), так и «вторичного». Согласно букве закона при переходе права собственности на такие объекты переходит (а на самом деле должно перейти, поскольку автоматически не переходит) право собственности на земельный участок либо на его часть, на которой они размещены, без изменения целевого назначения. Т.е. права переходят на тех же условиях, что были у предыдущих собственников. В договоре об отчуждении жилого дома, здания или сооружения должен быть обязательно указан размер и кадастровый номер земельного участка, право на который переходит. На практике действие этого, кажущегося вполне логичным правила, блокируется следующими обстоятельствами: 1. Технической невозможностью отчуждения дома, здания, сооружения вместе с соответствующим земельным участком в одном договоре128 ; 2. Отсутствием возможности автоматической регистрации возникающего права на земельный участок; 3. Недостатком четких правил для тех случаев, когда на момент отчуждения строения земельный участок не принадлежал лицу, производящему отчуждение, а принадлежал какому-то третьему лицу (в жизни бывает и так, причем законодательство не содержит правил выхода из таких ситуаций). Указанные обстоятельства нередко вынуждают обращаться в суды по вопросам, связанным с применением ст.ст. 120 ЗК, 377 ГК. В частности, с исками о признании прав, которым мы уже уделили некоторое внимание в пособии. Таким образом, вещное право на землю на основании договора купли-продажи дома, здания, сооружения должно возникать у приобретателя. Однако само это возникновение крайне осложнено положениями регистрационного, гражданского и земельного законодательства. Право пользования земельными участками также переходит по большей мере на основании соответствующих договоров (аренды, сервитута, суперфиция, эмфитевзиса, а также договоров, на основании которых не возникают вещные права, но возникают обязательственные права). Обращение этих прав, которые также возникают либо по «первичному», либо по «вторичному» способам, также охватывается термином оборот прав.

Кроме перехода на основании договоров, право собственности и другие, отличные от права собственности, права на земельные участки переходят в порядке наследования. Наследование - это переход прав и обязанностей (наследства) от умершего физического лица (наследодателя) к другим лицам (наследникам)129

. Как известно, наследовать можно по закону или по завещанию. В наследственную массу может войти и земельный участок, однако право собственности на него у наследника возникнет лишь с момента государственной регистрации этого права. Таким же образом возникают вещные права на земельный участок, а для обязательственных прав такого требования закон не устанавливает. В том случае, когда наследников ни по завещанию, ни по закону нет, а также в случае устранения их от права на наследование, непринятия ими наследства или отказа от его принятия, орган местного самоуправления обязан подать заявление в суд о признании наследства выморочным, что в строгом смысле наследованием не является130

. Такие заявления рассматриваются судом в порядке особого производства131 . После признания права собственности на земельный участок за территориальной громадой должна быть произведена государственная регистрация права коммунальной собственности. В дальнейшем громада может распорядиться участком по своему усмотрению согласно законодательству. В обороте может участвовать и право залога (ипотеки) земельных участков. Залог земельных участков осуществляется в форме ипотеки132

. Это вид обеспечения исполнения обязательств земельными участками, которые остаются во владении и пользовании ипотекодателя, а ипотекодержатель имеет право, в случае неисполнения должником обеспеченного ипотекой обязательства, удовлетворить свои требования за счет этого земельного участка преимущественно перед другими кредиторами. Следовательно, ипотечному (залоговому) обременению прав собственника соответствует вещное ипотечное (залоговое) право ипотекодержателя. Исторически наиболее известными формами залога недвижимости были: фидуция (залог с передачей товара в собственность залогодержателю – фидуциарную собственность), пигнус (залог с передачей имущества не в собственность, а во владение залогодержателю), ипотека (без передачи владения имуществом ипотекодержателю). На сегодняшний день ипотека, возникшая еще в Древней Греции, и развившаяся в римском праве, «победила» другие разновидности залога недвижимости. Успех ипотеки во многом обусловлен тем, что она является таким видом залога земельных участков и прочей недвижимости, при котором имущество остается во владении и пользовании залогодателя или третьего лица133

. В частности, это позволяет использовать обремененный ипотекой участок для выплаты самого долга по кредиту. При наложении взыскания на земельный участок (предмет ипотеки) в установленном порядке (на основании решения суда, исполнительной надписи нотариуса, либо в силу договора), участок переходит в собственность ипотекодержателя (этим осложняется ипотека «подмораторных» земель, о чем еще скажем). Необходимо знать, что в залог (ипотеку) могут быть переданы не только непосредственно земельные участки, но и права (вещные) на них, включая право аренды.

Согласно ст. 133 ЗК в залог могут передаваться участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности и права на них (аренда, эмфитевзис, суперфиций), кроме прав на земельные участки публичной собственности. Земельный участок или право на него может быть передано в залог только при условии наличия присвоенного кадастрового номера – важнейшего идентификатора земельного участка.

Касательно ипотечного оборота прав, отличных от права собственности, можно в целом сказать следующее. С одной стороны, это кажется оправданным: почему бы не передавать в ипотеку такие активы, привлекая дополнительные средства? С другой стороны, не это ли в числе иных причин породило мировой финансовый кризис? Речь о том, что фактически обременяемая вещь одна, а «расплодившиеся» вокруг нее вещные права на нее же становятся совершенно самостоятельным товаром, продаются и закладываются. В результате этих манипуляций стоимость одной физической вещи – земельного участка (ведь часть земли остается неизменной) «раздувается» до неузнаваемости. Рано или поздно такой «мыльный пузырь» может лопнуть.

Залогодержателями земельных участков сельскохозяйственного назначения могут быть лишь банки. Напомним, что определенная законодательная база для создания земельных банков в Украине уже существует.

Обращение взыскания на земельные участки, а также на права суперфиция, эмфитевзиса и аренды осуществляется государственным исполнителем согласно закону. Данное имущество реализуется на торгах. Подготовка лотов для продажи включает проведение экспертной оценки земельного участка (либо вещных прав на него), установление стартовой цены лота, которая равняется ликвидационной стоимости участка, определенной по результатам экспертной денежкой оценки участка134

. В завершении темы коротко рассмотрим вопросы оформления права собственности и других прав на землю на основании договоров. Согласно ст. 125 ЗК право собственности на земельный участок, право постоянного пользования и право аренды (это вещные права по отечественному законодательству) возникают с момента государственной регистрации этих прав. Закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» заработал в полном объеме с 01.01.2013г. и уже претерпел несколько изменений и дополнений. Согласно нему все без исключения вещные права возникают с момента их государственной регистрации.

Ранее, согласно Закону от11.02.2010г. №1878-VI и Закону от 05.03.2009г. № 1066-VI, право собственности или право пользования земельным участком возникало с момента регистрации земельного участка в Кадастре. Во время действия этих законов право собственности удостоверялось самостоятельным государственным актом. Исключения составляли случаи, когда участок приобретался по договору либо в порядке наследования на основании свидетельства о праве на наследство. В таких случаях на госактах проставлялись т.н. «отметки». Право постоянного пользования земельным участком также оформлялось госактом, а вот право аренды удостоверялось самим договором аренды земли, который регистрировался, или же договором аренды земли и зарегистрированным договором отчуждения права аренды земли. Все эти операции осуществлялись в государственных органах по земельным ресурсам. Техническую работу как тогда, так и сейчас, выполняла и выполняет служба государственного земельного кадастра.

В целом, после 01.01.2013 подход к государственной регистрации и возникновению вещных прав на земельные участки и другие объекты недвижимости можно назвать гораздо более понятным и относительно прозрачным. Те или иные аспекты регистрации вещных прав на землю (обязательственные права регистрировать не нужно) мы уже освещали в пособии.





ГЛАВА 4.

ГАРАНТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ИХ НАРУШЕНИЕ, ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ.



В этой главе перейдем к рассмотрению весьма разнородных вопросов, которые, тем не менее, в той или иной степени освещают публично-правовую (административно-правовую) суть современного земельного права. Это вскроется совершенно особым образом, когда мы вплотную коснемся вопросов охраны земель и управления ими. Это «чисто публичные» вопросы, которые, в своеобразном сочетании с ранее рассмотренными проблемами (тяготеющими к частному праву), создают специфическую отрасль земельного права Украины. Если в предыдущих темах мы делали существенный акцент на гражданско-правовом аспекте регулирования земельных отношений: рассмотрели земельный участок как вещь, проследили процедуру правоустановления на него, изучили проблемы трансформации прав на землю, то в этой и следующей главах мы поговорим о тех «публично-земельных» компонентах, которые формируют земельное право, состоящее из частного и публичного регулирования.





ВОПРОС №1.

ГАРАНТИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ: КРАСИВОЕ СЛОВОСОЧЕТАНИЕ ИЛИ НЕЧТО БОЛЬШЕЕ?



Все любят гарантию, когда покупают товар в магазине. Почему? Она предает уверенность в том, что товар в случае чего заменят, либо починят, либо вернут деньги. Формируется чувство защищенности, поскольку кто-то несет ответственность за проданную вещь, обеспечивая при необходимости покупателя новой вещью или же ремонтом старой.

Мы рассмотрим те ситуации, когда на месте продавца-гаранта выступает государство Украина. Оно берется обеспечить наши права на земельные участки и спокойный сон. Это крайне важно, поскольку негарантированное право не является субъективным правом. Даже если есть записи и реестры, они могут попросту сгореть, электронные архивы могут уничтожить вирусы (к слову, такие случаи в мире случались), или же это все может быть уничтожено во время революции и бунта. Безусловно, это форс-мажорные случаи, но даже на их случай государство должно припасти для нас определенными гарантиями. Garantie по-французски это «обеспечение». Оно должно быть «реальным» (слово походит от римского «re», т.е. вещь, то, что можно пощупать). Материально реальность гарантий как раз и обеспечена земельным фондом Украины, составляющими его земельными участками.

Согласно ЗК понятие «гарантии» можно рассматривать в широком и узком смысле. Хочется отметить, что рассматриваемая тема является одновременно и выражено теоретической, и очень даже практической. Ведь без гарантий права и его защиты и право – не право. Наша задача «переложить» теорию на практику и наоборот, чтобы они непременно обогатили друг друга.

Как мы знаем, субъективное право на землю – это обеспеченная возможность осуществления определенных действий в отношении земельного участка. Вот это «обеспечение» и есть гарантия в аспекте нашей темы исследования (термины обеспечение и гарантия не всегда означают одно и то же, это зависит от контекста).

Мы рассмотрели проблемы бесплатной приватизации земельных участков и поняли, что субъективное «право» это всегда реальная, а не декларативная возможность. Право представляет ценность для всех нас лишь тогда, когда может быть в принципе реализовано. Зачем же иметь право, за которым ничего не стоит и с которым ничего нельзя сделать? Нужно также понимать, что не любая возможность в юридическом смысле является правом. Поэтому субъективным правом на землю мы назовем возможность, которая в принципе «интересна» праву и может быть им обеспечена, и которую, при желании, можно использовать реально.

Обеспечить чью-то возможность, интерес, притязание можно правовыми способами (защитить законом и создать законодательные условия для судебной защиты и пр.), а также неправовыми способами (обеспечить финансово, имущественно, организационно).

Для иллюстрации вернемся к «праву» граждан Украины на приватизацию земельного участка. Законом оно закреплено, но не обеспечено реально, в первую очередь, этими самыми неправовыми способами. Средством такого обеспечения должно было стать наличие нераспределенного среди частных собственников и пригодного к такому распределению земельного фонда (определенного запаса земель). Его должно быть гипотетически достаточно каждому гражданину. У нас же налицо дефект, который не может восполнить наличие никаких правовых норм материального и процессуального характера о бесплатной приватизации, защите и гарантированности этого «псевдоправа», превратившегося в декларацию.



ВОПРОС №2.

КАКИЕ БЫВАЮТ ГАРАНТИИ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ, И КАКИЕ СРЕДСТВА ЗАЩИТЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ СУЩЕСТВУЮТ?



В Разделе V ЗК «Гарантии прав на землю» идет речь о гарантиях в узком смысле слова, то есть, о конкретных государственных средствах, которые могут выручить землепользователя или собственника земли в случае наступления беды или наличия ее угрозы. Нормами данного раздела урегулированы отношения по: защите прав на землю (Глава 23), возмещению убытков собственникам земли и землепользователям (Глава 24), разрешению земельных споров (Глава 25). Учитывая теснейшую связь системы земельного права с системой земельного законодательства (вспомним, что и структура курса «земельное право», преподаваемого в ВУЗах, построена по образу и подобию структуры ЗК), мы рассмотрим гарантии прав на землю в таком контексте и той же последовательности, в которой расположены соответствующие статьи ЗК.

Защита прав на землю135

. Вместо распространенного в советское время термина «охрана прав» нынче принято говорить об их «защите». По этому пути пошел и законодатель. Если первый термин был сфокусирован на дарованной государством охране, то термин «защита» в большей мере акцентирован на самом защищающемся субъекте (ярчайший пример - самозащита прав). Таким образом, законодатель «дает пас» самому субъекту права, который должен проявить активность и: 1. защитить право самостоятельно136 ; 2. инициировать в установленном порядке защиту своего права на земельный участок (нарушенного, оспоренного или не признанного). В последнем случае подключаются юрисдикционные органы (суды и другие органы власти) и лица, которые должны защитить права. Но и в первом случае имеют место правовые гарантии. Так, возможность самозащиты должна быть гарантирована государством. Важными гарантиями права собственности на землю является закрепленная в законе невозможность лишения этого права. Поэтому отобрать земельный участок у собственника можно в исключительных, экстренных случаях, когда других вариантов нет137

. Это явление принято называть экспроприацией (отбиранием собственности - proprietas). К сожалению, в Украине весьма распространены случаи непрямой экспроприации. Когда, например, путем утверждения планировочной документации создаются условия, в которых участок не может дальше использоваться по назначению. Или, к примеру, муниципалитеты не производят ремонт аварийных домов, которые окружают дом собственника, в результате чего дом теряет свою стоимость и понемногу уничтожается физически. С точки зрения гарантирования прав эти ситуации достаточно сложные. Важно понимать, что во многих случаях собственники имеют право подавать иски о взыскании убытков и эти иски должны удовлетворяться. Однако не всегда убытки будут присуждены в полном объеме, до определенной степени частные собственники должны терпеть лишения, если они детерминированы общественными интересами. В законе гарантируется недопустимость органов власти вмешиваться в осуществление обладателями земельных прав своих возможностей, а также запрет на установление каких-либо дополнительных ограничений и обязанностей. На самом деле такие случаи отыскиваются сплошь и рядом. Данная гарантия нередко пребывает в «спящем режиме» в том смысле, что автоматически она не работает (не делает невозможным принятие определенных актов органов власти и не делает их автоматически ничтожными и не подлежащими исполнению без рассмотрения этого вопроса судом). Тем не менее, субъект права всегда имеет возможность обратиться в порядке административного судопроизводства с иском к органу власти об отмене нарушающего его права акта (например, решения местного совета, устанавливающего какие-то дополнительные и необоснованные обязанности) и о взыскании причиненного вреда.

Следующий вид гарантий земельных прав, если верить ЗК,возмещение убытков собственникам земли и землепользователям138

.

По общим канонам гражданского права убытки возмещаются, когда они причинены правонарушением139

. По букве ЗК140 убытки возмещаются (собственникам земли и землепользователям) тогда, когда: с.х. угодья, лесные земли и кустарники изымают, выкупают либо временно используют для других нужд; использование земельных участков подвержено каким-то ограничениям (выше мы их уже рассматривали); некто ухудшил качество почвенного покрова (слоя), иных полезных свойств с.х. угодий, лесных земель и кустарников, привел их в непригодное для использования состояние; имеет место неполучение правообладателем доходов за время неиспользования (вынужденного) земельного участка. Такие убытки возмещают органы власти, юридические и физические лица, которые их причинили, что в целом вполне логично, поскольку вытекает из общих положений гражданского законодательства. Интересная особенность заключается в том, что для возмещения убытков можно обратиться не в суд, а в исполнительный комитет местного совета. Созданная им комиссия должна рассмотреть вопрос, заслушать стороны, разобраться и составить акт, оценив размер убытков. Если вопрос таким путем не разрешается, пострадавший, разумеется, имеет возможность обратиться в суд. Кроме того, формально закон не запрещает ему обратиться в суд и непосредственно, без обращения в комиссию. Следующая гарантия земельных прав, которая нам любезно подарена нашим государством, этообеспечение рассмотрения земельных споров соответствующими органами. Причины возникновения любых споров банальны – конфликт интересов. Это свойственно людям, что тут поделать. По правде говоря, истинные причины и механизмы возникновения и разрешения споров (других социальных конфликтов) далеко не просты. Только в задачи правовых исследований их изучение чаще всего не входит.

Различные земельные споры (по границам, по недовольству запахами или обустройству слива воды соседом и так далее) рассматриваются судами, органами местного самоуправления и органами исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов141

. Основная масса земельных споров между владельцами участков, пребывающих в частной собственности142, разрешается судами. Они же согласно ЗК рассматривают дела о разграничении административно-территориальных единиц. Однако, следуя модным тенденциям по внедрению определенного рода «медиации», законодатель наделил полномочиями по рассмотрению земельных споров и несудебные органы власти. Так, органы местного самоуправления рассматриваютспоры в границах сел, поселков и городов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан и соблюдения ими правил добрососедства. Также этими органами рассматриваются споры о разграничении границ районов в городах, что на практике имеет еще меньшее значение (городов с районным делением немного, споров еще меньше и уж понятно, что их рассматривают органы самоуправления или суды).

Сопоставляя общую компетенцию судов, которым подвластны все споры в нашей стране, и органов местного самоуправления, можно узреть некоторые накладки в их компетенции. Так, спор о границах участка, пребывающего в собственности, это спор по поводу владения и пользования им, а такие споры по букве ЗК рассматриваются в судах. Поэтому чаще всего на «комиссиях» по рассмотрению земельных споров, создаваемых на постоянной основе или ad hoc (по случаю, для рассмотрения определенного дела) попросту отказывают в рассмотрении споров о границах участков, находящихся в частной собственности. Людей направляют в суд (где рассмотрение их вопроса порой длится годами). Еще одна интересная особенность: комиссиям формально (по ЗК, но логика такого подхода не ясна) не подведомственны споры с участием юридических лиц. Однако иногда и такие споры рассматриваются на практике.

Учитывая посреднический характер рассмотрения споров органами местного самоуправления, большинство из них сводится к: 1. Примирительному решению в рамках спорах о добрососедстве; 2. Решению, подменяющему согласие смежного землепользователя, необходимое для приватизации земли143

; 3. Перенаправлению «сложных» споров с участием частных собственников земельных участков в суд. Рассматривают споры и органы Госземагенства. Им подведомственны конфликты по поводу границ земельных участков за пределами населенных пунктов, а также по поводу размещения (по-видимому, территориально) ограничений в использовании земель и земельных сервитутов. Однако широкого распространения разрешение земельных споров этими органами (именно в рамках процедуры рассмотрения земельного спора), насколько известно автору пособия, не получило. В любом случае, решение органа местного самоуправления и органа Госземагенства можно обжаловать в суде в порядке административного судопроизводства.

В целом, по моему мнению, рассмотрение земельных споров во внесудебном порядке144

с вызовом «на очную ставку» спорщиков не противоречит КУ, ЗК, процессуальным кодексам и является в некоторых случаях достаточно эффективным способом преодоления земельных конфликтов. Главный недостаток решений несудебных органов – невозможность их исполнения в принудительном порядке. Такие решения исполняются не в порядке Закона «Об исполнительном производстве», а самими органами, их принявшими, то есть, никак не исполняются.

Основные «потоки» земельных споров разрешаются судами в специальном порядке:

- гражданского судопроизводства – по ГПК.

- административного судопроизводства - согласно КАС (споры с субъектами властных полномочий, вытекающие из публично-правовых отношений) ;

- хозяйственного судопроизводства – по ХПК (споры между юридическими лицами и физическими лицами-предпринимателями);

- земельного судопроизводство - согласно …. не бойтесь, пока что такого нет, хотя некоторые исследователи настаивают на его необходимости. У меня к ним только один вопрос: зачем?

Следует отметить, что практика разграничения подведомственности рассмотрения земельных дел не унифицировалась даже в свете решения КСУ от 01.04.2010г. № 10-рп/2010. Высшие профильные суды продолжают перетягивать одеяло на себя, давая соответствующие разъяснения и высказывая свою позицию при кассационном рассмотрении отдельных дел. В целом следует отметить излишнюю усложненность существующих процедур судебного рассмотрения земельных споров. Кроме того, спорщики, нередко это пожилые люди, иногда не доживают до окончательного рассмотрения дел в местных судах.

А теперь плавно от гарантий и защиты прав перейдем к охране (защите) самой земли.



ВОПРОС №3.

НУЖНО ЛИ ЗЕМЛИ ОХРАНЯТЬ И КАК НА ЭТО СМОТРИТ ПРАВО?



Для собственников земли и землепользователей землеохранные мероприятия являются в большей степени повинностью (обязанностью), нежели правом или выгодой (это как ребенку говорят скушать кашу, дабы после нее получить вожделенную конфету). Тем не менее, в конечном итоге плюсы получает не только абстрактное общество в целом (до весьма размытых интересов которого, честно говоря, мало какому земельному собственнику есть дело), но и конкретный землепользователь. Ниже попробуем это пояснить.

В предыдущих главах мы «защищали» права (возможности) конкретных субъектов, а в этой поговорим о защите (охране) самой земли. В конечном счете, защищается не сама земля (право вообще имеет дело с людьми и обществом, а не с неодушевленными предметами и природой), а, снова-таки, права людей, но уже не гражданско-правовой природы. Защищаются такие права, как, например, право на безопасную окружающую природную среду, провозглашенное КУ, природоохранным законодательством145

и актами других отраслей публичного законодательства. Земля, как основа экосистемы (все растет и живет на ней, в ее пределах, в почвенном слое и более глубоких слоях), нуждается в охране. Иначе система будет разбалансирована и могут произойти необратимые изменения. Конечной целью всего этого является сохранение человека, как вида, а также нашей родной планеты в принципе, что в последнее время, как мы видим, особо актуально. Нас много, а земель и других природных ресурсов мало. Когда кого-то много, а чего-то мало придумываются правила, так сказать «правила игры». Когда правила хорошие, и они соблюдаются, все идет хорошо, если нет - начинаются проблемы. Потому то и вопросам охраны земель уделяется весьма существенное внимание в законодательстве.

Вспомним о КУ146

: земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства. Раз уж задекларировали, нужно по-особому и охранять. Вопросам охраны земель посвящен, в частности, РазделVI ЗК147, а также специальный Закон «Об охране земель». Отдельные положения актов экологического (природоохранного) законодательства также содержат нормы (в основном, программно-декларативного характера о том, что землю охранять нужно), касающиеся этих вопросов. Природоохранное законодательство выходит на вопросы охраны земель через призму охраны окружающей среды в целом, как единого организма. Охрана земель – это ряд мер по недопущению ухудшения их состояния, а также по улучшению свойств земель. Землю нужно охранять, чтобы сохранять и восстанавливать для себя и будущих поколений. Вообще, это целая наука. Поэтому все землеохранные мероприятия осуществляются на основании специальных (преимущественно рабочих) проектов землеустройства, а также соответствующих планов и схем землеустройства, утвержденных «сверху» (чаще всего органами власти). Юристу не нужно, да и невозможно знать все. Но следует владеть определенной методологией, понимать, где искать ответы на сложные вопросы. Важно добиться такого эффекта, чтобы термины, связанные с охраной земель, перестали пугать.

Законодатель описывает, что включает в себя охрана земель, а это:

1.Достижение рационального землепользования (максимального экономического эффекта при минимальных экологических потерях, или даже, наоборот, при улучшении состояния окружающей среды);

2.Защита ценных в с.х. и л.х. производстве земель от их немотивированного изъятия и использования для других нужд. Такое перепрофилирование земель возможно, по сути, лишь в крайних случаях, при наличии соответствующего обоснования и при условии возмещения потерь с.х. и л.х. производства.

3.Защита почв от эрозии, карстообразования, сдвигов, наводнений, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами и от других вредных процессов (тут мы практически процитировали закон148

); 4.Сохранение природных водно-болотных угодий (официально в Украине таких угодий 33)149

;

5.Предупреждение ухудшения эстетического состояния и экологической роли антропогенных ландшафтов150

; 6. Консервация деградированных (пострадавших из-за катаклизмов, вредных природных факторов или разрушительной человеческой деятельности участков) и малопродуктивных (с низким уровнем плодородия, на которых невыгодно сеять и жать) угодий, чтобы они не приносили убыток и не наносили вред окружающей природной среде. По решению органов власти, в зависимости от расположения таких земель, их временно консервируют на основании рабочих проектов землеустройства, путем создания на таких землях лугов, лесов или другим образом по проекту землеустройства151

. В тех случаях, когда консервации подлежать угодья на частных земельных участках, заключается договор с их собственниками. Думается, что в особо «запущенных случаях» это может быть сделано и в судебном порядке, то есть, принудительно.

Важное землеохранное мероприятие эторекультивация нарушенных земель. Она направлена на восстановление почвы и улучшение производительности земель. Основные источники изменений состояния почв это различные работы, производимые человеком (а мы, как известно, можем разрушить многое): горнодобывающие, геологоразведывательные, строительные и другие. После производства этих работ нужно вернуть землю в первоначальное состояние. Это и есть рекультивация152

. Рекультивация представляет собой снятие почвенной массы и, после промежуточного складирования, перенос ее на другие земли, нуждающиеся в хорошей почве (например, оголенные участки без почвенного слоя), или возврат почвы обратно, по специальному рабочему проекту. Особенность заключается в том, что почва снимается послойно, а верхний (самый ценный) слой складируется отдельно. Следовательно, и нанесение почвенного слоя осуществляется послойно. Платят за это те, по чьей инициативе или вине нарушен почвенный покров. Технические аспекты рекультивации регламентируются достаточно большим количеством нормативных актов, часть которых уходит корнями во времена СССР153 . Следующее немаловажное мероприятие –охрана земель от загрязнения опасными веществами154

. Общее правило такое: нельзя делать то, что вызывает загрязнение земель выше норм. Нормируются, в частности, предельно допустимые концентрации вредных веществ (ПДК). Их должен утверждать КМ, чего на практике не происходит. Подобные нормы по факту устанавливает Минприроды и Госсанэпидслужба. Когда загрязнение земель выявляется, органы Госэкоинспекции, Госсанэпидслужбы, а также Госземинспекции могут прекратить деятельность тех, кто это делает и привлечь их к ответственности. При этом необходимо решить вопрос устранения последствий нарушения155

. По идее, контроль за загрязнением почв должен обеспечиваться путем периодического агрохимического обследования с.х. земель156 . Проблема в том, что из-за отсутствия финансирования и в силу других субъективных причин на регулярной основе этого никто не делает. Охрана почв –разновидность мероприятий по охране земель (они включают и охрану почвенного слоя, и охрану пространственных и прочих свойств земли). Почвам приписывают особое значение. В них произрастает то, что становится продуктами питания, поэтому они охраняются специфически. В частности, никому нельзя снимать и переносить почвенный слой земельного участка без разрешения, выдаваемого органами Минагрополитики157

. Снятые (срезанные) почвы обязательно рекультивируются, о чем мы говорили выше.Вся деятельность по охране земельных участков и почв достаточно детально нормируется и стандартизируется.

Почвы защищаются от водной и ветровой эрозии (разрушения, соответственно, водой и ветром)158

. Борются с ней чаще всего путем высадки защитных лесополос, которые обороняют от разрушительной силы ветров и других природных сил, строительства специальных сооружений, в т.ч. для защиты от деструктивного действия вод (специальные накопительные пруды, берегоукрепительные сооружения, различные валы, молы и т.д.), обеспечения специальной организации территорий с обустройством мелиоративных систем. Защита почв от засоления обеспечивается специальными химическими средствами159 . От бурьянов почвы также защищаются специальными средствами, в том числе химическими. Однако эти вопросы процедурно практически ничем не урегулированы (законодательство предусматривает только ответственность для тех, кто не борется с бурьянами и засолением). Для осуществления таких мероприятий должны привлекаться специалисты, чтобы сделать все правильно и исключить привлечение к ответственности собственников земли и землепользователей.

Подводя, определенного рода, итоги в данном вопросе скажем, что государство не предусмотрело конкретных механизмов стимулирования собственников и пользователей земли к проведению землеохранных мероприятий. В этом щепетильном вопросе (то, что хорошо природе и обществу в целом не всегда хорошо для кармана землевладельца) недостаточно применить силу, обязать разрабатывать какие-то проекты, осуществлять действия и пр. Необходимо и положительное подкрепление (стимуляция). В частности, чтобы побуждать к осуществлению консервации земель и даже рекультивации почв должна быть предусмотрена существенная финансовая поддержка землепользователей. Возможно, необходимо предусмотреть существенные целевые выплаты средств, льготные кредиты и пр. Причем эти меры должны быть не только предусмотрены на бумаге, но и реально осуществляться (деньги должны доходить до абонента). Иными словами лицам должно быть выгодно консервировать землю тогда, когда это реально необходимо с точки зрения охраны природы или эффективности дальнейшего использования земли. Можно предположить, что возникнут ситуации, когда землю будет неэффективно использовать, но особого вреда природе от этого не будет. Тогда землевладелец должен сам посчитать плюсы и минусы и осуществить консервацию земель. Существенную финансово-экономическую поддержку нужно предоставлять тем лицам, которые при возможной экономической эффективности (выгодности) дальнейшего землепользования земли принимают добровольное решение о ее консервации, если речь идет о возможном вреде природе.





ВОПРОС №4.

КТО, КАК И С КАКОЙ ЦЕЛЬЮ УПРАВЛЯЕТ ЗЕМЛЯМИ?



Тема обширная, важная и сложная. Но ее изучение будет крайне полезным. В определенной мере это квинтэссенция того земельно-публичного, что есть в сегодняшнем земельном праве.

Управление появилось там и тогда, где и когда появилась нужда во взаимном согласовании человеческих действий для достижения общего результата. Эгоистичные (все мы дети природы) интересы каждого человека (homo sapiens) создают определенный общественный хаос при их одновременном удовлетворении уже на стадии попытки такого удовлетворения. Выбор единого вектора не удается осуществить без принуждения, подавления определенной воли, без организующего начала, исходящего от субъекта управления. Иначе говоря, для достижения определенных групповых результатов кого-то нужно поломать, в чем-то ограничить отдельных индивидов, навязав им волю большинства.

Общими вопросами управления (механизмами, людьми и др.) занимается наука кибернетика. Но нас интересует именно социальное управление. Тут люди управляют людьми. Разновидностью такого управления является управление природой, а вернее природопользованием и охраной окружающей среды. Управление в сфере использования и охраны земель – составная часть этого управления. Это понятно, ведь, как мы уже знаем, земля – базовая, образующая часть (основа) всей экологической системы нашей планеты и отдельных, пронизывающих ее экосетей160

.

Перед тем, как перейти вплотную к вопросам управления земельным фондом страны, сделаем небольшую оговорку. Управлять землями, как и другими неодушевленными предметами (объектами) в интересующем нас правовом аспекте нельзя. Но это вполне допустимое словесное упрощение. Под ним скрывается управление деятельностью человека (людей, их общностей) по использованию и охране земель. Допускается использование словосочетаний: управление землепользованием, управление использованием земель, их охраной и т.д.

Опираясь на положения ЗК161

, рассмотрим поэтапно те мероприятия, которые относятся к деятельности по управлению землями Украины. Безусловно, это не исчерпывающий перечень тех мероприятий, которые можно отнести к управлению землями. 1.Установление и изменение границ административно-территориальных единиц.Соответствующие процедуры устанавливаются в первую очередь земельным законодательством162

, хотя к земельным отношениям соответствующие отношения можно причислить достаточно условно. Да, границы территориальных единиц чисто технически проходят по земле (а где ж им еще проходить, ведь земля в юридическом смысле это пространство определенной протяженности вверх и вниз), но правовые последствия их установления и изменения выходят далеко за пределы земельно-правового регулирования. Как известно, закон о территориальном устройстве Украины до сих пор не принят163. Посему, когда нужно установить или изменить границу территориальной единицы, приходится обращаться к положениям ЗК, ведь не зря говорят, что «на безрыбье и рак рыба». Сложности, возникающие при изменении границ населенных пунктов, можно проиллюстрировать следующим образом. По закону изменение административно-территориальной принадлежности участков не влечет прекращения прав на них, если участки при этом не выкуплены или не изъяты164

. Так и есть. Однако на практике изменение границ населенного пункта (села, поселка, города) приводит к изменению адреса участка, органа налогообложения, бюджета, в который будет вноситься плата за землю и т.д. Частично может измениться и правовой режим. Например, земли жилой и общественной застройки, о которых еще скажем в особенной части пособия, могут находиться лишь в границах населенных пунктах. Но если вдруг они «очутились» вне их предела, может возникнуть вопрос о правомерности застройки таких земель. Это может обернуться вполне реальной проблемой, кажущейся странной лицу, не являющемуся посвященным адептом земельного права. Есть и другой аспект проблемы, так сказать муниципально-правовой или конституционно-правовой. Изменение границ населенного пункта влечет изменение численности, состава и структуры соответствующей территориальной громады. Все это свидетельствует о том, что вопросы изменения границ административно-территориальных единиц комплексные, они «сотканы» из различных правоотношений. Методология их разрешения следующая. При возникновении определенной проблемы, толчком к которой стало изменение границ административно-территориальной единицы (а без них, скорее всего, не обойтись), необходимо самым первым образом поставить правильный диагноз. Порой это непросто, но юристу необходимо определить, в сфере каких именно правоотношений возникла проблема (земельных, гражданских, экологических, фискальных). И тогда уже подбирать необходимые нормы законодательства. К примеру, при изменении границ г. Одесса в далеком 2002 году были заключены соглашения с органами власти смежных административно-территориальных единиц о выплате соответствующих компенсаций (от поступлений налогов и т.п.), что являлось условием согласования расширения границ Одессы. Вот тут и возникла необходимость определить, какие именно правоотношения возникли из этих соглашений (земельные, налоговые, хозяйственные, гражданские или какие-то другие). Может, читатель самостоятельно найдет ответ на этот непростой вопрос?

Обязательным условием установления и изменения границ административно-территориальных единиц является разработка одноименных проектов землеустройства165

. Если быть более точными, то по проекту землеустройства устанавливаются и изменяются лишь границы районов, сел, поселков, городов и районов в них. Это значит, что положения соответствующей главы ЗК не распространяются на границы областей и АРК. Причина такого подхода, возможно, кроется в том, что внешние границы районов и, в определенных случаях населенных пунктов и составляют внешнюю границу области. Но, во-первых, часть областей граничит с водными объектами (в том числе внутренними водами и территориальным морем Украины), во-вторых, в вопросе границ населенных пунктов и районов не всегда имеется определенность (иногда за границами населенного пункта нет района). Таким образом, требование установки границ областей на основании документации по землеустройству было бы не лишним законодательным требованием. В населенных пунктах при установлении и изменении их границ нужно также учитывать положения генеральных планов166. ЗК предусматривает полномочия органов власти по установлению (изменению) границ167

.Если вкратце, границы районов и городов устанавливает ВР, сел и поселков – областные советы (облсоветы) или ВР АРК, районы в городах – городские советы (горсоветы). При этом органы власти формально не обязаны утверждать соответствующую документацию по землеустройству. По нашему мнению, это не мешало бы делать. Но даже если такого пункта в решении органа власти нет, следует полагать, что землеустроительная документация на рассмотрение уполномоченному субъекту подавалась и была им одобрена. Закон предусматривает необходимость выдачи государственного акта, удостоверяющего границы административно-территориальных единиц – совершенно излишнего документа168

. Данные законодательные положения подлежат скорейшему исключению как откровенно вредные. Они вносят смуту и формально дают основание отрицать факт установления или изменения границ населенного пункта до получения этого документа, форму которого ВРУ так и не удосужилась установить. Законодательство отказалось от всех государственных актов на землю, а об этом попросту забыли. На самом деле, информацию о границах административно-территориальных единиц возможно в полном объеме получать из базы данных Государственного земельного кадастра. 2.Планирование использования и охраны земельных ресурсов169

-без преувеличения важнейшая часть управленческой деятельности. В перспективе значение планирования должно только усилиться. Планирование использования земель осуществляется в первую очередь согласно землеустроительной170 и градостроительной документации171, а также на основании документов водозащитного планирования, лесоустройства и др. Планирование использования и охраны земель является элементом общегосударственной системы планирования развития нашей страны172, винтиком большой планировочно-программной машины. Всю систему планирования-прогнозирования-программирования можно представить в виде матрешки. Планирование в сфере использования и охраны земель является элементом экологического или природоресурсного планирования173

, которое, в свою очередь, является элементом системы более высокого ранга - планирование развития т.н. «народнохозяйственного комплекса» страны. Планирование использования и охраны земель осуществляется в увязке с экологическими программами и прогнозами, по крайней мере, так должно быть. Разработку планировочной документации можно образно представить в виде полигона боевых действий, разворачивающихся между «экологией» и «экономикой». В современных условиях «экономика» требует того, что порой вредит «экологии», а последняя зачастую слишком не выгодна экономически, если победит в схватке. Например, экономически эффективно разместить завод в центральном городском парке. Но с точки зрения экологических нормативов ему не место даже в 5 км от города. Нужно искать компромиссы.

Поэтому под рациональным землепользованием и природопользованием в целом (мы помним, что это важнейший приоритет земельного права и законодательства) принято понимать некий баланс, определенного рода перемирие, между экономической и экологической составляющими. Компромисс – это такое решение, которое будет достаточно выгодным и в меру безопасным (не будет составлять угрозы окружающей среде). Это можно назвать рациональностью. В свою очередь, признак эффективности означает максимальную отдачу при минимальных вложениях. Эффективное не всегда рациональное и наоборот. Современное общество стремится именно к рациональности во всех сферах, в том числе, в «земельной», что достигается и посредством планирования использования и охраны земель. Современное постиндустриальное общество подошло к вопросу творчески. Оно хочет экологичное сделать экономичным, то есть, экономически привлекательным. «Экология» должна стать экономной и экономически привлекательной, давать прибыль. Подобные тенденции выражаются во всплеске спроса на «экологически чистые» продукты питания. Разумеется, такие продукты могут быть произведены на «экологически чистой земле». Государство, через систему целевой поддержки, налоговых, экспортно-импортных и прочих эффективных мер, должно поддерживать экологичное землепользования, не давая ему «уходить в минус». Для того чтобы на должном уровне реализовать все эти мероприятия, их сначала необходимо запланировать в документации по использованию и охране земель.

Какие же планировочные документы предусмотрены земельным законодательством? От высшего уровня к низшему уровню это: общегосударственная программа использования и охраны земель; региональные (областного уровня, а также уровня АРК) программы использования и охраны земель174

. Следующий уровень – это документы местного уровня. О них скажем далее. ЗК также предусматривает осуществление природно-сельскохозяйственного районирования земель175

. Это весьма мощный, если верить землеустроителям и аграрникам, инструмент176. В его основу положено деление земель по признакам природных условий и агробиологических требований к с.х. культурам. На основе такого районирования может проводиться оценка земель, разработка землеустроительной документации, а возможно, и определение тех земель, которые по своему качеству не пригодны к использованию в с.х. и могут быть использованы для иных нужд. И все же районирование, скорее всего, не подходит для определения правового режима соответствующих земель, по крайней мере, если не говорить о землях с.х. назначения. Оно призвано обслуживать землеоценочные, землеучетные, кадастровые, землепроектные и прочие нужды. То есть, является вспомогательным землеустроительным механизмом, на основании которого нужно принимать те или иные юридически значимые управленческие решения. ЗК мельком вспоминает и о зонировании земель в границах населенных пунктов177

. В его результате устанавливаются требования по допустимым видам использования земельных участков в отдельных зонах. Прежде всего, речь идет об использовании земель для их застройки. Эти вопросы мы обязательно рассмотрим детальнее в особенной части пособия. 3.Землеустройство.О нем мы уже немало вспоминали вскользь, кое-что еще скажем. Землеустроительный процесс – это значимый инструмент, посредством которого государственные мужи управляют использованием и охраной земель. Все определения землеустройства, с которыми удавалось сталкиваться автору данного пособия, оставляли больше вопросов, чем до знакомства с ними. Поэтому пойдем дальше, и не будем спорить по поводу подходов к определению термина землеустройства.

Конечной целью землеустройства в законодательстве, образно говоря, задекларировано «все хорошее». Это и рациональное использование земель с их охраной, создание благоприятной экологической среды, улучшение природных ландшафтов и др. Но как достичь этих целей именно посредством землеустройства, остается неясным. Называет закон и главные задачи землеустройства178

. К ним отнесены: -реализация государственной политики по «умному» распределению земель (то есть, с устранением их недостатков, созданием устойчивых ландшафтов и агросистем);

- информационное обеспечение регулирования земельных отношений на всех уровнях;

- организация территорий с.х. предприятий (тут все понятно);

- сохранение и улучшение природных ландшафтов и плодородия почв, защиты земель от негативных природных и антропогенных факторов (тут тоже);

- организация территорий не с.х. организаций (в данном случае научно обоснованные землеустроительные решения также важны, поскольку территория не с.х. предприятия должна быть также грамотно организована для достижения оптимальных результатов).

Теперь становится несколько понятнее, что представляет собой землеустройство. Разве что, всему этому материалу не место в законе. Законодательство в сфере землеустройства не устанавливает как такового правового регулирования соответствующих отношений. Нормы имеют скорее «информационно-ознакомительный характер».

Конечно, землеустройство можно рассматривать как институт земельного права. Но тогда нормы права, охватываемые данным институтом, должны быть регулятивными, способными работать в жизни, устанавливая конкретные правила поведения. На практике же весь специальный Закон «О землеустройстве» полностью страдает синдромом декларативности. Собственно, и само землеустройство в Украине во многом сводится к изготовлению документации по землеустройству, необходимой для оформления прав на земельные участки, их раздела, восстановления границ на местности и т.п. Несколько предметнее сформулирована соответствующая статья ЗК179

. В ней приводятся конкретные действия, составляющие суть землеустройства и указывается на то, как оформляются их результаты.Мероприятия по землеустройству осуществляется сертифицированными организациями и физическими лицами-предпринимателями180, которые вносятся в специальный государственный реестр. Ранее этот вид деятельности лицензировался, но лицензирование было отменено. На практике это значит то, что разработать документацию по землеустройству или осуществить определенное землеустроительное действие (установить межевые знаки по границе участка и пр.), не может случайный человек. После разработки землеустроительной документации ее, по общему правилу, необходимо согласовать181

, а также утвердить182. Вообще, всю землеустроительную процедуру от начала до конца можно представить так:

1.Инициирование землеустройства (подача заявления или ходатайства от того, кто заинтересован в его проведении);

2.Проведение подготовительных работ (осуществляется специалистом – землеустроителем, на этом этапе он собирает и анализирует определенную информацию, материалы инвентаризации, планы, карты и пр., кроме того, формируется техническое задание на дальнейшие работы);

3. Разработка землеустроительных проектов, прогнозов, ТЕО, схем, атласов и пр. (также работа специалиста-землеустроителя);

4. Рассмотрение, согласование и утверждение этих документов. В предусмотренных законом случаях утверждение осуществляется после получения положительного заключения государственной землеустроительной экспертизы, формирование земельных участков с присвоением кадастровых номеров и регистрацией земельных участков в Государственном земельном кадастре;

5. Перенесение проектов в натуру (на местность), так называемое «забивание колышек»183

; 6. Оформление и выдача документов на землю, т.н. «правоустанавливающих документов». На земельные участки оформляются свидетельства о праве собственности, как и на другую недвижимость, а также осуществляется государственная регистрация вещных прав на земельные участки в Госреестре прав. Ее обеспечивают органы государственной регистрации прав во взаимодействии с органами по земельным ресурсам. В результате этих, весьма непростых, инсинуаций субъект становится счастливым обладателем того или иного права на землю. На данном этапе, пожалуй, такого знакомства с землеустройством будет вполне достаточно. Но мы еще вспомним о нем в особенной части.

4.Мониторинг состояния земель184

призван спрогнозировать негативные экологические и экономические процессы, и, по возможности, предотвратить их, или, хотя бы, устранить последствия.Это довольно сильный инструмент, в котором «зарыты» большие возможности. Проведение на должном уровне мониторинга состояния земель и прочих природных объектов (экологического мониторинга) поможет управлять использованием и охраной земель по схеме «субъект-объект-субъект». Это означает реальную обратную связь, на поддержание которой, однако, требуются существенные финансовые, кадровые и технические ресурсы (разумеется, финансирование это ключевой вопрос). А как еще определить, «понравилось ли природе» то, что сделал субъект управления природопользованием? Если эффект негативный, необходимо менять управленческий подход. Ответ от природы можно получить при помощи мониторинга. Учитывая, что многие изменения в состоянии земель, почв, других природных объектов имеют необратимый характер, значение мониторинга трудно переоценить. Гипотетически, система мониторинга органично входит в состав единой национальной информационной инфраструктуры, совместимой с аналогичными зарубежными системами. А ведь кадры и информация (достоверная и полная) – важнейшая основа эффективного управления. Однако на практике функционирование мониторинга, как единой и целостной системы, не осуществляется. Мониторинг использования земельных ресурсов осуществляется органами Минприроды и Госземагенства.

С грустью подытожим: пока не будет надлежащего и достаточного финансирования деятельности по мониторингу земельных ресурсов, рассчитывать на его эффективное проведение не приходится. В условиях длящегося кризиса, ожидать глобальных и неожиданных финансовых подвижек в этом направлении пока что не приходится.

5.Государственный земельный кадастр в Украине185

это единая, более-менее полная, государственная (не может быть ни частной, ни муниципальной) система сведений о землях. Геодезической основой Госземкадастра является геодезическая сеть Украины. В частности, в кадастре содержатся сведения об ограничениях и обременениях земельных прав, количественных и качественных характеристиках земель, их оценке, о собственниках и землепользователях, целевом назначении земель и др. Основная миссия кадастра – обеспечить органы власти и частный сектор достоверными и полными сведениями о землях, их свойствах и обладателях. 01.01.2013 вступил в силу Закон «О государственном земельном кадастре», а также в полном объеме заработали процедуры регистрации прав, предусмотренные Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений». В связи с этим процедура регистрации земельных участков и прав на них существеннейшим образом изменилась. Основная, по нашему мнению, суть изменений ранее действовавшей процедуры сводится к «расслоению» регистрационной процедуры на два этапа (две фазы), что вызывает неоднозначное отношение: 1. Регистрация земельного участка (в органах Госземагенства, в составе государственного земельного кадастра);

2. Регистрация вещного права на него (в органах Минюста, в Госреестре прав).

До этого обе операции осуществлялись в Госземагенстве и Центре государственного земельного кадастра (ЦДЗК), оказывавшем немало сопутствующих платных услуг. По остальной недвижимости было еще проще: права регистрировались в соответствующих Бюро технической инвентаризации объектов недвижимости (БТИ), которые осуществляли и техническую инвентаризацию.

Состав сведений Государственного земельного кадастра оговорен законодательством186

. Согласно ЗК составными частями земельного кадастра являются: - кадастровое зонирование187

(устанавливаются и описываются границы главных кадастровых учетных «ячеек» - зон и кварталов; отличается от зонирования в сфере градостроительной деятельности, о чем скажем в особенной части пособия); - кадастровые съемки188

(работы, выполняемые для установления границ земельных участков и даже их согласования с соседями); - бонитировка почв189

(сравнение почв с использованием 100-бальной шкалы по их качеству, вносится в кадастр на основании специальной документации); - оценка земель (экономическая – в деньгах или других единицах, денежная, в форме нормативной денежной оценки или экспертной оценки)190

; - государственная регистрация земельных участков191

; - учет количества и качества земель, их распределение по угодьям и землепользователям192

(известная отчетность по ф.6-зем, обобщаемая органами Госземагенства). Нужно знать, что Государственный земельный кадастр является (теоретически) основой для ведения иных кадастров: градостроительного, водного, лесного и др. На практике большинство из этих кадастров никто не ведет, или же их назначение сугубо информационно-справочное.





5.Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.Это метод «непрямого» управления использованием и охраной земель. В данном случае нет непосредственного вмешательства и подавления воли одних субъектов другими, но есть денежно-товарное стимулирование («пряник»), а также, в определенных случаях, элемент наказания («кнут»). Можно говорить о целом комплексе мероприятий, не каждому из которых место в законодательстве, тем более в земельном (это и общая фискальная политика государства, и экспортно-импортные ограничения, и стимулирование определенных производителей через банковскую сферу и страховые системы и т.д.).

Из того, что нам предлагает непосредственно земельное законодательство, можем рассмотреть: вопросы платы за землю, проблему поиска средств и источников экономического стимулирования рационального использования земель, а также вопросы возмещения потерь с.х. и л.х. производства.

Вопросы платы за землю сегодня урегулированы НК193

, который заменил в этой части ранее действовавший Закон «О плате за землю». Кодекс194 причислил плату за землю к общегосударственному налогу, уплачиваемому в форме земельного налога и арендной платы. Это что касается земельных участков публичной собственности, поскольку арендная плата за земли частной собственности вносится на основании договоренностей, с учетом положений ГК, ЗК, Закона «Об аренде земли». С одной стороны, отнесение платы за землю к общегосударственным налогам несколько упрощает администрирование платежей, с другой, искажает суть арендной платы за землю и вообще земельно-арендных отношений (теряется признак равенства сторон).Поэтому крайне дискуссионным является вопрос о целесообразности отнесения арендной платы к общеобязательным платежам, хотя так, действительно, проще понуждать землепользователей к внесению арендной платы. Нопроблема залегает еще глубже. Она заключается в законодательном искривлении сути отношений по аренде государственных и коммунальных земель (существует проблема и на уровне правоприменителей, тот же КСУ разъяснил, что отношения по предоставлению земель публичной собственности являются административными). Договоры аренды таких земель фактически заключаются «под палкой» милиции, налоговой, земельной инспекции прокурора, муниципалитета. Внесение арендной платы за земли публичной собственности подвержено достаточно жесткому законодательному регулированию 195

.Закон установил нижнюю и верхнюю межу такой платы, а также ответственность за ее невнесение196 . Это сделано для того, чтобы ограничить своеволие арендодателей, которых представляют органы власти, а с другой стороны, не дать им возможности слишком сильно занижать арендную плату за «откаты». Однако сегодня зачастую предприниматели не могут справиться и с внесением платы по минимально возможной ставке арендной платы, что побуждает их уходить в тень или вообще закрывать бизнес. Плательщиками арендной платы за землю являются все субъекты, обладающие зарегистрированным в установленном порядке вещным правом аренды земли на основании договора аренды земли (в отдельных случаях, возможно, на основании судебного решения). Плательщиками земельного налога являются собственники земельных участков и земельных долей (паев), а также землепользователи197

. Разновидности льгот и группы льготников по уплате земельного налога, порядок его внесения и прочие «технические моменты» расписаны в НК198 . Думается, настало время пересмотреть позицию государства в этих вопросах. Плата за землю должна превратиться в «стимулятор» (в хорошем смысле слова), а не в «разоритель» предпринимателей. Очевидно, что назрела необходимость отпустить ситуацию на законодательном уровне, оставив больше пространства для органов власти для более гибкого определения ими размеров арендной платы.

Какие еще механизмы стимулирования предусмотрел законодатель, кроме платы за землю, которая с этими задачами не справляется?

ЗК пытается ответить на этот вопрос199

и говорит о следующих механизмах: - предоставление налоговых и кредитных льгот (тут все ясно: нужно предоставлять помощь тем, кто в этом нуждается; вместо льгот целесообразно предоставлять адресную помощь и поддержку);

- выделение средств из бюджетов всех уровней для восстановления земель, пострадавших не по вине тех, кто ими обладает (речь идет о форс-мажорных обстоятельствах природного или рукотворного характера; главная проблема заключается в отсутствии самих этих средств, поскольку бюджеты пусты);

- освобождение от платы за земельные участки, пребывающие в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния (законодательство не предусматривает четких механизмов такого «освобождения»);

- компенсация за счет бюджета снижения доходов собственников земель и землепользователей вследствие временной консервации деградированных и малопродуктивных земель, ставших таковыми не по их вине (мы уже рассматривали выше это весьма полезное землеохранное мероприятие).

Жаль, но указанные меры на практике преимущественно не применяются. В основном, по причине пустоты бюджетов и частично от недостатка законодательного процессуального обеспечения.

Следующий способ экономического регулирования использования и охраны земель -возмещение потерь с.х. и л.х. производства. Этодостаточносвоеобразный институт земельного права, о чем и поразмышляем. Институт возмещения потерь - определенным образом представляет собой «позитивную экономическую ответственность», то есть, необходимость потратиться на возмещение потерь в отсутствие какого-либо правонарушения.

Из общей логики должно быть понятно следующее. Чтобы что-то возместить, нужно что-то сперва потерять, потратить, израсходовать. Возместить (компенсировать) можно или «в натуре» - вернуть в первоначальное состояние, или в денежной форме. Это универсальный, и издавна известный праву способ компенсации (деньги нужны всем и всегда, и за них можно купить все, даже определенным образом здоровье).

Что же представляют собой эти самые «потери» с.х. и л.х. угодий?Потери, скорее всего, несут не угодья, а конкретные субъекты, их группы, или же общество в целом (это, опять же, терминологическое упрощение).Это денежный эквивалент тех компенсационных расходов, которые требуется осуществить, чтобы восполнить утраты от выведения из использования с.х. и л.х. угодий, не причинив вред природе, экономике и обществу. Исходя из этого, сама постановка вопроса о необходимости возмещении потерь справедлива, когда ценные с.х. и л.х. угодья реально существуют, пригодны к использованию, но были изъяты для других нужд. Следует отметить, что речь идет именно о с.х. и л.х. угодьях, а не обо всех землях с.х. и л.х. назначения. Вспомним, что в составе земель с.х. назначения есть и другие, не с.х. угодья.

В земельно-правовой науке принято считать, что «потери» не являются убытками землепользователей и собственников земли200

. Если так, напрашивается вывод о том, что потери есть явление публично-правового порядка (некие потери общества в целом от выведения из эксплуатации определенных территорий и ресурсов). В тех случаях, когда потери возмещаются с.х. и л.х. угодьям государственной или коммунальной собственности, такие потери имеют некие сходные черты с убытками собственников земли, но ими не являются.Все же, это явление публичного права, а соответствующие нормы земельного законодательства относятся к публично-правовым нормам.По своей сути потери более прочего напоминают собой особый налог (к такому мнению пришел А.Н. Мирошниченко201

), но в законе это не закреплено. Для возмещения потерь не обязательно нужен деликт (правонарушение), хотя и при его совершении потери могут подлежать возмещению. Вопросы возмещения потерь с.х. и л.х. производства на практике разрешаются неоднозначно. Думаю, потери следует возмещать лишь в тех случаях, когда речь идет о реальном с.х. или л.х. производстве, которое было прекращено, или же земли были выведены из состава с.х. и л.х. земель, реально пригодных к производственному использованию. Там, где этого нет, возмещать нечего202

. Напоследок рассмотрим такой яркий инструмент управления в сфере использования и охраны земель, какгосударственный контроль за использованием и охраной земель (земельный контроль)203

.Контроль есть высшая мера вмешательства одного субъекта в пределы автономии воли другого (в его, так сказать, «личное пространство»). От контроля отличается, к примеру, координация (некая помощь одного субъекта другому в упорядочении чего-либо). Контроль должен быть не только прямо санкционирован государством, но и строго и исчерпывающе регламентирован языком закона. Это касается не только оснований для проведения контроля, но и соответствующих процедур его осуществления. Сегодня законодатель сделал существенные шаги в сторону тех, кого проверяют представители власти (в основном предпринимателей)204

. Тем не менее, «земельное законодательство» до сих пор оставляет достаточно много места для усмотрения самих проверяющих, которые порой выдвигают необоснованные требования к гражданам и юридическим лицам. Но не только эти субъекты подвержены контролю. Так, под взгляд ока контролеров попадают и сами органы власти205. Земельный контроль бывает государственным, самоуправляемым (слово звучит странно, но это перевод украинского слова «самоврядний») и общественным. На муниципальном уровне контроль осуществляется местными советами, областными и районными советами. Если у сельских, поселковых и городских советов могут быть свои исполнительные органы206

, обеспечивающие такой контроль, то в районных и областных советах он больше номинальный (их аппараты не могут обеспечить эффективный контроль), осуществляемый иногда посредством принятия определенных решений на пленарных заседаниях. Общественный земельный контроль207 осуществляется, соответственно, общественными инспекторами. Они назначаются органами Госсельхозинспекции208, в составе которой действует департамент государственного контроля за использованием и охраной земель, и органами Госэкоинспекции209. Общественные инспектора могут также назначаться органами местного самоуправления. Правомерность использования и охраны земель проверяют не только общественные «земельные» инспектора. В той или иной степени в проверках этого вида деятельности принимают участие общественные инспектора в сфере охраны природы, благоустройства, рыбоохраны и др210. Конечно, осуществление основной миссии по контролю обеспечивают государственные «земельные» проверяющие211

. Круг их полномочий наиболее широк, а карательный меч максимально остро наточен. К ним относятся служащие органов Минагрополитики212

и Госсельхозинспекции (департамента государственного контроля за использованием и охраной земель), Минприроды и Госэкоинспекции. Полномочия органов Госземагенства и их служащих, некогда выполнявших наряду с Госземинспекцией функции земельного контроля213, ограничиваются скромным мониторингом плодородности почв и агрохимической паспортизацией земель с.х. назначения (об этом скажем отдельно в особенной части пособия), а также надзорными полномочиями по отношению к сертифицированным исполнителям землеустроительных работ214. Специфические контрольные функции, преимущественно в населенных пунктах, в сфере использования земель для градостроительных нужд осуществляет Инспекция государственного архитектурно-строительного контроля215

, а также Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины216. Детально на их деятельности останавливаться не будем. Вопросы того, кто, кого, и за что штрафует, мы рассмотрим в следующей главе. Интересующиеся проблемой могут уже самостоятельно ознакомиться с положениями КУоАП. Чаще всего «земельные правонарушители» привлекаются именно к административной ответственности.

Процедурно, деятельность органов государственной власти, осуществляющих земельный контроль, регламентируется внушительной подборкой нормативно-правовых актов217

, цитировать которые не видится смысла. Контроль осуществляется путем проведения проверок (плановых и внеплановых), изучения запрошенных материалов и документов, рассмотрения разного рода обращений, а также: путем рассмотрения и согласования документации по землеустройству218, проведения мониторинга состояния земель и другими способами. Важной функцией органов государственного земельного контроля является предварительный расчет вреда, причиненного государству и территориальным громадам при самовольном занятии их земель, использованию земель не по целевому назначению и неправомерном снятии плодородного слоя почвы219

. Эти подсчеты осуществляют органы Госэкинспекции или Госсельхозинспекции по специальной методике. Если вред причинен гражданам и юридическим лицам, это делают территориальные органы Госсельхозинспекции. В тех случаях, когда ущерб значительный, материалы вместе с расчетом передаются в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела. В других случаях, опираясь на составленные расчеты, орган местного самоуправления или исполнительной власти может подать иск в суд о взыскании убытков (вреда) и, в некоторых случаях, об освобождении земельного участка и т.п. Параллельно с этим виновное лицо привлекается к административной ответственности согласно КУоАП. Следуя законам логики, усматривается необходимость рассмотреть проблемные вопросы ответственности в современном земельном праве. Итак, мы уже знаем, какие права на землю существуют в Украине, что можно делать на земле (с землей), а что нельзя, узнали, какие органы следят за соблюдением законов в этой сфере, а теперь узнаем, что ожидает нарушителей земельного законодательства.





ВОПРОС №5.КАКОВА ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ?



За все, что сделано не по закону в сфере использования, охраны и восстановления земель, а также управления землями, те или иные субъекты должны нести ответственность - претерпевать какие-либо неудобные и крайне нежелательные для себя же самих последствия, стеснения и лишения. В них суть юридической ответственности.

Наряду с «традиционными» и ставшими уже родными видами ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, гражданской и материальной, в литературе выделяют самостоятельную земельно-правовую ответственность. Как, впрочем, выделяют финансовую, эколого-правовую, хозяйственно-правовую и другие отраслевые виды ответственности. В целом, о таких «неклассических» видах ответственности вполне можно говорить. Главное, чтобы эти рассуждения не слишком отрывались от практики.

Теперь же самое время определить, что мы имеем в виду под земельным правонарушением, «краеугольным камнем» ответственности, основанием для ее применения. Нам нужен факт такого правонарушения, чтобы привлечь виновное лицо к ответственности (если мы, конечно, прокуроры или другие, наделенные соответствующей властью, слуги государства). Привлечь можно только тогда, когда установлена противоправность действий (бездействия) нарушителя, его вина и причинная связь между нарушением и причиненным им вредом. По большому счету, земельное правонарушение – это нарушение предписаний земельного законодательства.

Состав таких правонарушений, как и любых других, представлен:субъектом, объектом, объективной стороной и субъективной стороной.Основная специфика земельных правонарушений заключается в объекте (посягательства) – это земельные отношения. ЗК нам напоминает, за какие «земельные правонарушения» наступает ответственность220

. Впрочем, УК и КУоАП, устанавливающие ответственность за отдельные правонарушения, едва ли позволили бы об этом забыть. Начнем с рассмотрения самой жесткой ответственности - уголовной. Уголовная ответственность наступает за совершение преступления (говорить «уголовное преступление» юристу не обязательно, они другими не бывают, а вот в речах журналистов такое словосочетание встречается часто).В нашем случае речь идет о преступлениях в сфере земельных отношений, посягающих на земельный правопорядок. Основная цель такой ответственности – обеспечить выполнение установленных правил использования земли и покарать виновного наиболее суровым образом221

. Одним из самых распространенных правонарушений в земельной сфере является самовольное занятие земельных участков и самовольное размещение на них разнообразных объектов. Самовольное занятие земельного участка и самовольное строительство признано преступлением, т.е. криминализировано, лишь с 2007 года. До этого времени самовольщики наказывались административно. Стоит отметить, что ответственность за такое правонарушение, как самовольное занятие земельного участка222

, предусмотрена и КУоАП223. В данном случае это, разумеется, не преступление (общественно опасное деяние), а лишь общественно вредный административный проступок (административный деликт). Разница между ними, как известно, заключается в степени общественной вредности (опасности), а на практике – в размере причиненного самовольным занятием земли вреда. Кто и согласно какой методике224 этот вред высчитывает, мы говорили выше. Если размер вреда «достаточен» для преступления, уполномоченными органами разрешается вопрос о регистрации уголовного производства225. Уголовная ответственность за т.н. «земельные преступления» может возникать и по некоторым другим статьям УК226, когда в совершении преступления «задействованы» публичные служащие. Административная ответственность за земельные правонарушения

предусмотрена, как несложно догадаться, КУоАП227

. Это разновидность ответственности за совершение экологических правонарушений, которая предусмотрена Главой 7 КУоАП. В силу особенностей функционирования окружающих нас природных объектов, при совершении земельного административного правонарушения часто нарушаются также и правила использования и охраны недр, вод, лесов, иных природных ресурсов и объектов228. Это следует иметь в виду, как при фиксации соответствующего правонарушения, так и при применении соответствующих санкций (ответственности). Гражданско-правовая (гражданская) ответственность за нарушения земельного законодательстванаступает при совершении гражданского проступка – самого мягкого из уже упомянутых правонарушений. Тем не менее, кара настигает и за него. Основанием для применения гражданской ответственности является совершение правонарушения, предусмотренного законом или договором (уголовно наказуемое преступление и административный проступок, разумеется, договором предусмотрены быть не могут). Обязательным условием наступления гражданско-правовой ответственности за нарушения земельного законодательства является наличие вреда (убытков)229

, причинной связи между деянием и его результатом, вины. Возмещение вреда, причиненного правомерными действиями, допускается только прямо предусмотренных законом случаях. Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения может быть применена вместе с другими видами юридической ответственности, о которых говорили выше и скажем далее. Это обстоятельство объясняется тем, что меры ответственности в случае применения дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, по своей юридической природе, являются мерами взыскания, а не возмещением ущерба (вреда, убытков), хотя, во многих случаях, носят имущественный характер (лишение премии, штраф, конфискация). Однако они не компенсируют имущественные лишения самого пострадавшего. Куда уходят штрафы и конфискованное имущество? Правильно, переходят к государству. А возмещение вреда адресовано самому пострадавшему, восстанавливая его имущественную сферу. Особенности возмещения вреда в земельном праве установлены «специальным» законодательством230

. Выделяют также дисциплинарную и имущественную ответственность за земельные правонарушения. Первая применяется за нарушения трудовой дисциплины в «земельной сфере». К примеру, при нарушении работником с.х. предприятия правил трудового распорядка. Основания для такой ответственности установлены КЗоТ231

. Ответственность наступает в виде выговора или увольнения. Это все ее виды. Детальнее рассматривать данную тему в рамках настоящего пособия не представляется целесообразным. Имущественная или материальная ответственность(в узком, «трудовом» смысле)так же, как и дисциплинарная, наступает согласно положениям КЗоТ232

. Она «находит своею жертву» в установленных законом случаях и объеме, вне зависимости от привлечения работника к уже рассмотренным выше видам ответственности. В литературе можно встретить рассуждения оспециальном виде юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. Речь идет о целесообразности выделения такого «особенного» вида ответственности, как «земельно-правовая ответственность». Чаще всего в качестве примера такой ответственности приводится ответственность за самовольное занятие земельных участков. Но ведь привлечь «самовольщика» можно и к уже рассмотренным нами видам ответственности: возврат участка – гражданский виндикационный иск, плюс к тому - требование о возмещении убытков и/или неосновательного обогащения. Отдельно нарушителя можно привлечь к уголовной или административной ответственности, соответственно. Тем не менее, следует признать, что достаточно непросто «впихнуть» в рассмотренные нами виды ответственности такую санкцию, как принудительное прекращение прав на земельный участок233

. Сложности ждут и с таким видом ответственности, как ограничение, временный запрет или прекращение использования земельных участков гражданами и юридическими лицами в случае нарушения ими требований земельного законодательства234. Исторически, институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще нормами «советского» права, в частности, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года. Данный нормативный акт предусматривал235

земельно-правовые санкции, выступавшие в качестве вполне самостоятельной меры юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. Таким образом, если стать на сторону исследователей, выделяющих наряду с общепризнанными видами ответственности и отраслевые, земельно-правовая ответственность вполне имеет «право на жизнь». Расширение законодательного обеспечения этого института способно усилить аргументы в пользу такой точки зрения.

Мы рассмотрели все, что обычно принято относить к общей части земельного права Украины.





ГЛАВА 5.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ. СПЕЦИФИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕКОТОРЫХ ЗЕМЕЛЬ



В, условно говоря, общей части пособия мы высказали весьма негативное отношение к распределению земельного фонда Украины по категориям земель. Мы его ничуть не изменили. Тем не менее, изучение предмета невозможно без размещения наблюдателя (исследователя) в существующие реалии. На юридическом языке это можно назвать de lege lata, то есть, рассмотрение вопроса с точки зрения действующего закона. Кроме того мы уже говорили, так сложилось, что сам курс земельного права обычно строится на основе структуры ЗК, особенная часть которого как раз и разбита по принципу категоризации земель. Распределение земель по их категориям, как таковое, если не придавать ему особого регулятивного значения (не связывать особенности возникновения и реализации субъективных прав на землю), вполне может быть использовано в качестве «классификационной платформы» для распределения правового материала, нужд кадастрового учета, изучения земельного права в ВУЗе, проведения научных исследований и так далее.

Всего категорий земель в Украине девять, если верить ст. 19 ЗК. Есть еще и т.н. «подкатегории» и даже «подподкатегории». Например, земли железнодорожного транспорта в составе подкатегории земель транспорта категории земель земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения. Уже само по себе существование такой категории земель и каких-то земель иного назначения, подчеркивает абсурдность и нелогичность распределения земельного фонда страны по такому принципу. Разумеется, его в самое ближайшее время нужно заменить. Например, принципом планирования территорий. Но, как сказал известный украинский политик, «маємо те, що маємо».

Для удобства мы разделили материал, касающийся земель отдельных категорий на два блока (вопроса): 1.Земли населенных пунктов (не с.х. земли); 2. Земли сельскохозяйственного назначения (с.х. земли). Отдельно мы поговорим о вопросе «земельного моратория» и особенностях застройки с.х. земель.

Остальные разновидности земель, в том числе так называемых «земель с особым режимом использования», оставим для самостоятельного изучения. Дело в том, что, руководствуясь общей методологией пособия, их правовой режим можно изучить самостоятельно, при помощи текстов нормативно-правовых актов. Теоретического материала по этим вопросам весьма немного, но его также можно проштудировать.

Итак, начнем с несельскохозяйственных земель населенных пунктов.





ВОПРОС №1.

ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЛИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

(НЕСЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ)?



Доминирующей категорией земель в границах населенного пункта, раз уж так написано в законе236

, являются земли жилой и общественной застройки. Из самого названия ясно, что на этих землях должны располагаться (фактически находятся с советских или даже дореволюционных времен) объекты жилищного и общественного строительства: жилые дома, детские сады, магазины и прочее. Что же еще есть в населенных пунктах? В сельских населенных пунктах (села + т.н. «пгт» - поселки) это огороды, земли с.х. назначения. В городах – фабрики, заводы и пр. Иногда встречаются водные объекты, леса. И все же, в любом населенном пункте, а это компактно застроенная и заселенная территория, пусть не всегда количественно, но уж точно функционально, доминируют жилые и общественные здания и сооружения, обеспечивающие жителей жильем, местами для работы и досуга. Их размещению и использованию, по сути, подчинены все остальные виды использования территорий населенных пунктов.

Если верить Госземагенству, застроенных земель в Украине, всего-навсего 2523,2 тыс.га или 4,2% территории Украины. Однако, с учетом сказанного выше, их значение трудно переоценить.

Ранее действовавший ЗК не знал, что такое земли жилой и общественной застройки. Он устанавливал правовой режим земель населенных пунктов. На самом деле, это было и остается до сих пор оправданным. Нельзя «разорвать» целостные по своему назначению земли населенных пунктов на кусочки с разным режимом. По факту, мы имеем то, что правовой режим земель жилой и общественной застройки «растекается» на земли всех иных категорий, находящихся в границах населенного пункта. Например, заводу нужно общежитие неподалеку, а также столовая, торговая инфраструктура и пр. По сути, все эти структурные элементы являются одним целым. Их размещение и эксплуатация подчинены единой цели. Такое же целое – сельская общественная и усадебная застройка, с «интегрированными» в нее огородными и прочими участками. Как крупные города, так и небольшие села, являются целостными организмами, хоть и отличающимися друг от друга.

Городские ландшафты в высшей степени преобразованы человеческим трудом и жизнедеятельностью вообще. Сельские в большей мере сохраняют первозданный вид, с позволения сказать, «встроены в природу». В конце концов, в городах все подчинено нуждам застройки. Благоустройство и озеленение похоже на определенный компромисс между агрессивными нуждами застройки каждого клочка земли (это деньги застройщиков) и неким подобием природной среды. Изюминка сельских поселений прячется в ином, в их «природности». Что, кстати, побуждает многих горожан переезжать туда «на ПМЖ», наслаждаясь еще не преобразованными человеком ландшафтами и более свежим воздухом.

По названным причинам изучать, по нашему мнению, лучше земли населенных пунктов в целом. Так мы и поступим. К слову, некоторые современные учебники по земельному праву построены по такому принципу237

. Будем «держать в уме» тот факт, что земли жилой и общественной застройки формируют правовой режим всех земель в населенных пунктах, но de lege lata являются самостоятельной категорией земель. Итак, населенный пункт: село, поселок или город это часть компактно заселенной территории. Он имеет относительно устойчивое население и собственное название. Иногда в литературе можно прочитать о признаке «зарегистрированности» населенного пункта. На официальном интернет-сайте ВР ведется учет населенных пунктов.

Населенный пункт– сложное и, образно говоря, многослойное понятие.Это:

1.Административно-территориальная единица нашей страны (наряду с областями, районами, районами в городах, а также АРК);

2.Территориальная основа существования и функционирования органов власти. Как известно, практические все органы власти имеют свои городские отделы, управления и т.п., органы местного самоуправления на нижнем уровне функционируют именно в границах населенных пунктов;

3. Элемент системы расселения (люди живут не где-то, а в населенных пунктах);

4. База средоточия основной части финансовых и имущественных вложений (огромные инвестиции «плывут» в населенные пункты, преимущественно в города, где цена земли наиболее высока);

5. Место концентрации наиболее дорогих земельных участков и другой недвижимости;

6. Основной полигон для застройки (тут она наиболее востребована, т.к. застройка за границами поселений в основном оправдана наличием специфических ресурсов, логистическими соображениями, или же попросту нехваткой средств и свободного места в городе).

7. Эпицентром человеческой активности, а также коммуникационной, информационной, эстетической, бизнес-активности.

Этот список можно продолжать еще очень долго. Все эти послойные определения, разумеется, не противоречат друг другу, а только дополняют, оттеняя многослойность феномена «населенный пункт».

Словом, повезло нам всем, что мы живем в населенных пунктах. Какова же обратная сторона медали? Как всегда, она присутствует. В первую очередь это нагрузка на окружающую природную среду от результатов антропогенной деятельности. В больших населенных пунктах она колоссальная. Одного только негативного воздействия транспорта достаточно, чтобы желать переехать подальше от крупного города. Кроме того, крайне трудно разрешается проблема утилизации и захоронения отходов. Современные полигоны и мусороперерабатывающие заводы, удовлетворяющие строительным и санитарным нормам, практически повсеместно отсутствуют238

. Вместо этого функционируют опасные открытые свалки под громкими названиями «полигон». Сегодня весь мир стоит на пороге полной замены отживающей свое жесткой индустриализации набирающей обороты интеллектуальной экологизацией. Да простят нам такие высокопарные фразы, но для юриста это означает необходимость детального изучения положений экологического законодательства и особенностей его применения. Это особо важно для тех представителей профессии, которые собираются посвятить себя земельно-правовым вопросам. К сожалению, базовый в этой сфере Закон «Об охране окружающей природной среде» и принятые в его развитие подзаконные акты сильнейшим образом устарели и содержат огромное количество декларативных и анахронистических положений. Но вернемся к нашему вопросу.

Все населенные пункты можно условно разделить на городские и сельские. Город – большой по размерам и количеству проживающих населенный пункт, центр разнообразных видов человеческой деятельности. Он характеризуется развитой системой самоуправления, специфической организацией коммунального хозяйства и прочими особыми факторами. Например, акцентами трудоустройства горожан, это: заводы, сфера обслуживания и т.д., а не сельское хозяйство.

Село - это не город, то есть городской антипод (небольшое население и размеры, основное направление приложения труда – сельское хозяйство, животноводство и т.п.). Поселок («пгт», как раньше называли поселки) есть промежуточное звено, диковинно сочетающее в себе некоторые функции и особенности города и специфику села. Наверно, в перспективе поселки станут далеко не худшими местами для проживания людей. Как мы говорили, это оптимальное соотношение экологичности и относительного комфорта проживания (инфраструктура, обслуживание). Скажем откровенно, любые определения упомянутых понятий будут относительными, не универсальными, поэтому особо «заморачиваться» по их поводу не будем. Бытовая интуиция тут вполне уместна. Все мы, по правде говоря, понимаем, чувствуем разницу между «городом» и «селом». К сожалению, этого не ощущает законодатель, в том числе формулирующий положения земельных законов. Особо пытливые умы найдут свое пристанище в шедеврах советского нормотворчества (с попытками определить нормативно понятия: село, город, поселок). Ну а мы пойдем дальше.

Из чего же состоят земли населенных пунктов? Из чего угодно. Мы, конечно, не о горах мусора и канализационных реках, а в том смысле, что они могут состоять из земель всех перечисленных в ст.19 ЗК категорий. А вот пропорции в их соотношении по занимаемой площади и пр. зависят от вида населенного пункта, его статуса, региона размещения, размеров, основной функциональной направленности: индустриальной, рекреационной и т.д.

Начнем с главных земель населенных пунктов – земель ж.о.з. Это земельные участки в границах населенных пунктов, используемые для размещения жилой застройки, общественных зданий и сооружений, иных объектов общего пользования239

. В законе забыли написать, но эти земли используются также для благоустройства территорий240

. К сожалению, законодательство в сфере благоустройства оставляет ощущение недосказанности. Многие вопросы в нем выписаны, по меньшей мере, непонятно. Но и сбрасывать со счетов его нельзя. Например, во многих населенных пунктов сегодня активно используются механизмы закрепления объектов благоустройства и определения их балансодержателей на конкурсных началах. Не чужда недосказанность и ЗК. Удивляет, что важнейшим по своему значению землям ж.о.з. непосредственно посвящено всего лишь 5 (!) весьма кратких и почти лишенных «регулятивности» статей. Иное дело, если бы законодатель вообще отказался от регулирования особенностей правового режима этих земель, отдав все вопросы на откуп тем, кто планирует развитие территорий и утверждает планировочную документацию. Но он, не сделав этого, не предусмотрел и полноценного регулирования вопросов использования и охраны земель ж.о.з. Одна из них241

громко гласит о том, что использование этих земель осуществляется согласно генеральному плану населенного пункта, другой градостроительной документации, плану земельно-хозяйственного устройства, с учетом строительных норм, государственных стандартов и правил. Основной «месседж» статьи сводится к следующему. Земли ж.о.з. (как и абсолютно все другие земли в границах поселений!) используются в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией. О последней, кстати, ст. 39 ЗК почему-то забыла, но не дает забыть Закон «О землеустройстве». Всю эту документацию мы назовем планировочной документацией,как уже делали это выше, рассматривая вопросы управления землями. Используя научную, или же наукообразную терминологию, можно сказать, что все земли населенных пунктов имеют земельно-градостроительный правовой режим.Это и роднит земли ж.о.з. со всеми остальными землями в границах городов, поселков, сел. Использование всех их также подчинено положениям планировочной документации. При этом ЗК формально относит такие земли к землям других категорий. Чтобы этот новый термин (2земельно-градостроительный режим») не смущал, поясним. Использование всех земель в границах населенных пунктов регламентировано как земельным, так и градостроительным законодательством. Последнее предусматривает планирование и зонирование территорий. В данном контексте территория, как объект планирования=земля. При помощи планирования территорий и их зонирования242

земля (территория) разбивается на зоны (определенные клетки). Функция зоны - это то основное, что там делается или должно делаться: рекреация, промышленность, проживание людей. Деятельность, не соответствующая «правилам игры», установленным законодательством и планировочной документацией в определенной зоне, развиваться не может. Она, как бы, оказывается вне закона. Объекты, не соответствующие правилам зоны, подлежат выносу или перепрофилированию. В определенных случаях они могут временно сохраняться. По схожим правилам живет практически весь цивилизованный мир. Итак, как мы уже говорили, основной вид земель населенных пунктов – земли ж.о.з. Внутри этих земель (пусть не пугают медицинские аналогии) существуют «подвиды» земель, к которым можно условно отнести:

- земли, предназначенные или используемые для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), гаражного строительства243

. Тут, соответственно, располагаются «частные дома» и гаражи с различными подсобными постройками; - земли жилищных и гаражных кооперативов244

. Сюда же можно отнести земли многоквартирных жилых домов245. Это участки, на которых расположены многоэтажные дома и коллективные гаражи; - земли общего пользования населенных пунктов246

: парки, скверы и пр. То есть то, чем пользуются все, свободно и в равной степени; - земли улиц и дорог населенных пунктов. По сути, те же земли общего пользования, но имеющие некоторую специфику247

. Например, по общему правилу в границах «красных линий» дорог и улиц нельзя ничего строить и размещать. Но все мы видим, как этот запрет «соблюдается». Редко на каком тротуаре (части улицы, дороги) нет капитального магазинчика. - земли общественных зданий и сооружений: школы, магазины, офисно-торговые центры.

Строительство на этих землях и их сопутствующее использование, в первую очередь благоустройство регламентируется внушительным количеством нормативных актов248

. Условность приведенной выше классификации земель ж.о.з. видна невооруженным глазом. Например, в частном секторе стоит общественное сооружение – магазин. Разумеется, все это находится в одной и той же функциональной зоне согласно градостроительной документации. Поэтому мы привели это разделение скорее для справки и лучшего понимания материала. Кроме того, это все же положения действующего законодательства. Да и многие видные исследователи теории земельного права склонны к распределению земель на категории, виды, подвиды и т.д.

В состав земель населенных пунктов, наряду с упомянутыми землями, входят земли других категорий: транспорта, промышленности и даже с.х. назначения, но они не доминируют функционально. Напомним, что главное их общее качество - все они пространственная основа (хотя бы потенциально) для планирования, застройки, благоустройства или иного использования территории города, поселка, села.

Отличительной чертой земель населенных пунктов является и то, что при их использовании эксплуатируются не только «свои» участки, постройки, коммуникации, но и вся инфраструктура населенного пункта с элементами благоустройства, находящимися далеко за границами участка. Вот поэтому уровень обустройства инфраструктуры (наряду с местом расположения) существенно влияет на оценочную стоимость земельного участка в населенном пункте.

Использование земель населенных пунктов ни в коем случае не ограничивается использованием лишь поверхности земли. Нельзя построить многоквартирный дом, не вырыв предварительно глубокий котлован. Даже небольшой магазинчик нельзя разместить без создания углубленного фундамента. В последнее время намечается общемировая тенденция по усложнению использования надземного и подземного пространства земельных участков: строительные конструкции вклиниваются друг в друга, объекты размещаются над проезжими частями дорог в переходах и эстакадах, под землей, у подножий скал и гор и т.д. Все эти отношения должны быть урегулированы и разрешены в рамках земельного, хозяйственного и гражданского законодательства.

Земельные участки населенных пунктов неодинаковы по возможности их использования. Что, как и где можно строить, определяется планировочной документацией. Например, не на каждом приусадебном участке можно разместить огромный супермаркет или тот же детский сад, даже если эти объекты туда «влезают» («садятся»). Возможность их сооружения должна быть предусмотрена градостроительной документацией (не противоречить ей). Возможность же «посадки» конкретного объекта определяется, на основании градостроительной документации, в проектной документации с учетом нормативно установленных (в ДБН и пр.) требований. К слову, площади приусадебного земельного участка (обычно это 6-10 соток, т.е. 0,06 – 0,07га) может попросту не хватить для обеспечения нормативно необходимой парковки для объекта общественного назначения и т.п. Другой пример: возведение 5-этажного детского сада может не отвечать требованиям, установленным для определенной зоны по этажности. Причина проста: в зоне 2-3 этажной частной застройки 5-этажках может затемнять соседние дома (говоря по-умному, нарушать требования относительно инсоляции домов и помещений).

С этим связана и проблема приватизации земельных участков. Очень часто муниципальные власти отказывают в передаче участков, занятых частными домами, в зоне, где не предусмотрена индивидуальная застройка. Ситуация неоднозначна. Нужно иметь в виду, что, руководствуясь ч.ч. 1, 2 ст. 118 ЗК, эти обстоятельства вообще не подлежат проверке. Так, в установленный срок орган власти должен передать в собственность участок, находящийся в пользовании гражданина Украины на основании технических материалов. При этом ЗК ничего не говорит о согласовании этого вопроса с органом архитектуры и градостроительства.

Другое дело – предоставление участков по проектам отвода. Там управление архитектуры и градостроительства просто-напросто не согласует проект, без чего он не будет утвержден249

. В любом случае лица, которым было отказано в передаче участка, могут использовать свое право на судебную защиту. Эти вопросы мы уже рассматривали, когда говорили о судебной защите «права на приватизацию». Мы говорили и о том, что бесплатная приватизация свободных земель – скорее лозунг, нежели обеспеченное право. Однако, вооружившись столь благозвучным правом-лозунгом, некоторые наши сограждане инициировали практику признания прав на земельные участки по судебным решениям.С 2006-2007 гг. практика стала повальной. Тогда много чего делалось через суды. Особенно в тех населенных пунктах, где земельные участки имели и имеют наивысшую ценность: столица, крупные города, приморские и другие рекреационные территории. Вспомним, что иски о признании прав бывают разными. В принципе, подобная компетенция у судов имеется. Однако, нельзя признавать право на «пустую» землю населенных пунктов тогда, когда этого права нет, и когда нет достаточного основания (накопленного состава) по его получению. Таким образом, является совершенно ошибочной практика признания права собственности на свободные участки в случае не рассмотрения (несвоевременного рассмотрения) местными советами заявлений о передаче участков в собственность или принятия решений об отказе в предоставлении участков. Следует дать резко негативную оценку решениям судов в городе Одессе, Киеве и других городах Украины, которыми передавались в собственность участки территорий общего пользования, парков, скверов, фактически без каких-либо документов.

Продолжим. Итак, важнейшим признаком-изюминкой всех земель населенных пунктов, то есть земель ж.о.з. и других категорий, является необходимость их использования согласно градостроительной документации.

Что же это за документация250

? Закон нам говорит, что градостроительная документация представляет собой утвержденные текстовые и графические материалы, регулирующие использование территорий. Такого определения мало. Как говорится, «это надо видеть». Отбрасывая иронию, можно сказать, что увидеть градостроительную документацию обывателю удается не всегда251. Чаще всего по причинам технического характера: огромные чертежи хранятся в управлениях архитектуры и градостроительства. Фактически градостроительная документация представляет собой тома текста (пояснительная записка и пр.), а также чертежи и схемы различных масштабов. Одно без другого утрачивает смысл и не может называться градостроительной документацией. Сегодня взят курс на открытие полного доступа к градостроительной документации любыми заинтересованными лицами. Но технически это продолжает оставаться не всегда возможным. Более того, на градостроительных схемах и планах нанесены военные и другие «режимные» объекты, доступ к которым может быть ограничен. Градостроительная документация бывает такой252

: - Генеральная схема планирования территории Украины (ст.11). Этот загадочный и, по сути, не регулятивный документ утвержден Законом от 07.02.2002 № 3059-III. В базах нормативных актов размещена лишь текстовая часть. В целом, документ определяет наиболее концептуальные моменты использования и развития территории нашего государства.

-Схемы планирования отдельных частей территории Украины (ст.12). Такие схемы разрабатываются для нескольких областей, побережья, различных территорий с особым режимом, которые нуждаются в специфическом (нестандартном) подходе.

-Схемы планирования территории на региональном уровне (ст.13). Региональный уровень – это области и районы, а также АРК.

-Генеральный план населенного пункта (ст.17). Воистину важнейший планировочный документ на местном уровне. Именно согласно нему решаются принципиальные вопросы развития населенных пунктов на долгую перспективу. Генпланы утверждаются городскими, поселковыми, сельскими советами.

- План зонирования территории - зонинг (ст.18). Документация определяет условия и ограничения использования территорий для градостроительных нужд в рамках определенных зон. Город (село, поселок) делится на зоны. В каждой из них что-то и как-то можно делать (условия), а что-то нельзя (ограничения). Тема зонирования нуждается в отдельном рассмотрении, на которое, к сожалению, в пособии не хватит места.

- Детальный план территории (ст.19). Это документ, определяющий планировочную организацию и развитие территории, на этом уровне планирования уже «вырисовываются» отдельные дома и сооружения и их комплексы (ранее назывался проект детальной планировки - ПДП).

Дабы не нарушать баланс, приведем основные виды землеустроительной (планировочной) документации, которые предусмотрены законом. Частично мы уже говорили об этом, когда рассматривали вопросы землеустройства.

Итак, по каждому иерархическому уровню (1. Общегосударственный; 2. Региональный, т.е. области, районы и АРК; 3. Местный – населенные пункты) планировочная документация фактически «удваивается». Кроме градостроительной документации, разрабатываются также253

: - Общегосударственные (утверждаются ВР), региональные (для областей) и республиканские (для АРК) программы использования и охраны земель. Утверждаются, соответственно, облсоветами или ВР АРК.

- Схемы землеустройства и технико-экономические обоснования (ТЭО) использования и охраны земель административно-территориальных единиц

- Проекты землеустройства по установлению и изменению границ административно-территориальных единиц. Утверждаются, соответственно: для городов и районов – ВР; для сел и поселков – райсоветами (где определены районы, где нет - облсоветами, либо ВР АРК; для районов в городах – горсоветами).

- Проекты землеустройства по упорядочению территории населенных пунктов.

По составу и порядку оформления каждой такой документации в идеале должна была бы быть утверждена отдельная нормативно-техническая документация (СОУ и пр.).

Впору упомянуть и о таком постсоветском гибриде, как план земельно-хозяйственного устройства населенного пункта254

. На сегодняшний день законодатель несколько «одумался», и убрал из Закона «О регулировании градостроительной деятельности» положение о том, что этот план является неотъемлемой частью каждого генерального плана села, города, поселка. Это лишь удорожало разработку генпланов и усложняло процесс планирования территорий в целом. Норма Закона255 теперь звучит так: «на основании утвержденного генерального плана…разрабатывается план земельно-хозяйственного устройства, который после утверждения становится неотъемлемой частью генерального плана». Хотя данная норма также допускает двузначные трактовки, похоже, что разработка планов земельно-хозяйственного устройства не является обязательной. То есть, их можно и не разрабатывать, без чего градостроительные задачи и так могут быть решены в полном объеме. Законодательный подход к решению проблемы градостроительного и землеустроительного планирования территорий путем «удвоения» планировочной документации, в силу понятных причин, не является удачным. Зачем планировать использование и охрану одной и той же территории (земли) в различной документации? Что мешает объединить эти планировочные решения в одном виде документации? Очевидно, разработка «сдвоенной» документации обходится власти и бизнесу (а, в конечном счете – нам с вами, простым гражданам, ведь мы платим больше за построенные квартиры, дороже за товары в арендованных магазинах и т.д.) значительно дороже.

Следует отметить, что аналогичным неэффективным и неэкономным путем решен вопрос кадастрового учета земель (территорий)256

. Законодательство предусматривает параллельное ведение земельного кадастра и градостроительного кадастра257 разными органами управления. Зачем? Ведь это тоже совсем не логично. В городах, селах и поселках предостаточно данных градостроительного кадастра, в котором бы содержались все сведения и о земельных участках, и об их застройки, и об инфраструктуре (infra означает «под») – коммуникациях и сетях, системах жизнеобеспечения городской жизни. Один «информационный слой» давал бы представления о земельных участках (их границах, месторасположении, правовом режиме, оценке и др.), другой мог бы предоставлять данные о застройке участков и их благоустройстве, третий об инфраструктуре и так далее. Послойное построение подобных информационных баз может базироваться на современных ГИС-технологиях. Более того, это можно отображать на современных трехмерных моделях, о чем мы лишь вскользь упомянули выше, в «общей части» пособия. А ведь использование 3D-моделей позволило бы учитывать не аналитическую площадь земельных участков и недвижимых объектов (площадь проекции трехмерного объекта на двухмерный план), а физическую (с учетом ландшафта, то есть, трехмерную), что обеспечивает куда большую точность.

Разумеется, этим проблемы планирования использования и охраны земель населенных пунктов не исчерпываются. На законодательном уровне ситуация может быть подправлена тогда, когда вызреет четкое понимание следующих моментов:

1.Необходимости внедрения единого государственного управления в сфере градостроительства и землеустройства, с единым финансированием.

2.Разработка единой документации пространственного планирования (spatial planning – в европейских странах, zoning – в американских).

3. Создание и администрирование единого «урбанистического» кадастра. Ничего страшного, что за границами населенных пунктов территориально и функционально доминируют с.х. земли. Их использование также планируется в документах пространственного планирования, а предполагаемый нами кадастр может содержать сведения обо всех без исключения землях страны.

Разработка градостроительной и землеустроительной документации – это лишь самое начало, предусловие освоения земель населенных пунктов и других территорий, предназначенных для размещения объектов градостроительства или других нужд.

Схематически и поэтапно весь этот процесс можно представить так:

Разработка, согласование, экспертиза, общественное обсуждение и утверждение градостроительной, а также землеустроительной планировочной документации (о каждой из этих стадий можно детально почитать в законодательстве)258



. Оформление документов на земельный участок согласно земельному законодательству (эти действия, в зависимости от ситуации, могут предшествовать действиям, указанным в п. 1).

Получение заказчиком или проектировщиком исходных данных, необходимых для проектирования и последующего строительства объекта:



3.1. условий и ограничений застройки земельного участка;

технических условий предприятий и служб259



. Разработка проектной документации, ее согласование и проведение специальной экспертизы в случаях, предусмотренных законом, а также утверждение (осуществляется самим заказчиком, никакие органы власти проектную документацию не утверждают) проектной документации ее заказчиком.

Выполнение подготовительных и строительных работ260



. Заключение договора долевого участия в развитии инфраструктуры соответствующего населенного пункта и оплата такого участия261



. Принятие в эксплуатацию законченных строительством объектов. Сегодня порядок значительно упрощен262



. Регистрация права собственности на объект градостроительства, если он является недвижимостью, права на которую подлежат регистрации263



. Пользуйтесь на здоровье (кто хочет, может даже продать). Тут уже в полном объеме подключается гражданское законодательство (хотя особенности использования объектов регулируются и публично-правовыми нормами).



Разумеется, мы существенно упростили «схему». И речь даже не о взятках и поборах, а также обязательных платежах, с которыми предстоит столкнуться заказчику. Например, где-то между упомянутых нами пунктов (но перед п.8!) и этапов необходимо получить адрес объекта строительства (почтовый адрес) и т.д.

К сожалению, лишь немногие вопросы сегодня остались в ведении местных советов и их исполнительных органов. Спешу напомнить, что ранее объекты строительства принимались в эксплуатацию и права на них регистрировались органами местного самоуправления, а также соответствующими работниками коммунальных предприятий. Теперь же система контроля муниципалитетов в соответствующей сфере практически утрачена. А кто может быть ближе к местным проблемам? Едва ли назначенные из столицы чиновники. И вместо того, чтобы заниматься вопросами строительства объектов «под ключ»: от поиска и выделения стройплощадок, до регистрации права собственности на здания, муниципальные власти выполняют эпизодические и весьма, на деле, малозначимые функции в ходе «общения» с заказчиками и инвесторами строительства. По сути, они сводятся к отводу земельного участка, что хоть и является очень важной функцией, но лишь на самом начальном этапе, выдаче условий и ограничений застройки земельных участков (их получение на практике часто игнорируется заказчиками), заключении договоров долевого участия (что игнорируется еще чаще). Как это может сказаться на развитии соответствующих территориальных громад? Разумеется, негативно. Девелоперская деятельность территориальных громад в таких условиях сведена к нулю. Надеемся, что в самом ближайшем времени ситуация изменится. Предпосылки для этого имеются. Поэтому следует всячески поддержать сегодняшние инициативы по административной реформе, предусматривающие возврат некоторых из перечисленных функций муниципалитетам.

Итак, повторим и запомним: основное направление использования земель населенных пунктов – строительство и сопутствующая деятельность.





Строительствобывает разным: новым строительством (когда на свободном участке строят, к примеру, многоэтажный дом), реконструкцией существующего объекта (когда изменяются параметры объекта, так называемые «строительные габариты», и/или его назначение: был жилой объект, стал нежилой и т.п.), а также техническим переоборудованием, реставрацией (касается объектов культурного наследия, их реставрируют и реабилитируют) и даже капитальным ремонтом (в отличие от ремонта текущего, который не является «строительством»).

Нам всем интуитивно понятно, что застраивать зданиями все пространство подряд нельзя. Поэтому поиск баланса между застройкой и благоустройством территорий (то есть, их «не застройкой») является важнейшей задачей. К сожалению, она редко разрешается успешно в украинских городах. Все достаточно просто: застройка дает более высокую, а главное – более быструю прибыль.

Поэтому самое важное сопутствующее, то есть идущее по пути с застройкой, использование земель населенных пунктов – их благоустройство. Это крайне емкое, порой до туманности и абсурда понятие, охватывает огромное количество мероприятий. Тут уместно вспомнить и озеленение отдельных территорий и всего населенного пункта, и установку детских площадок, а также их антиподов - горячо любимых всеми торговых точек на улицах и так далее.Благоустройство предусматривает не только размещение всего этого «добра», но и его дальнейшее содержание и ремонт. Кроме актов земельного и градостроительного законодательства, отношения по благоустройству земель в границах населенных пунктов регламентируются Законом «О благоустройстве населенных пунктов» и местными правилами благоустройства, утверждаемыми городскими, сельскими, поселковыми советами264

. Закон весьма сложно назвать удачным, по причине отсутствия конкретных регулятивных предписаний по множеству поднятых вопросов. Тем не менее, кое-что в нем (а скорее, в развивающих его положения подзаконных актах) выписано достаточно четко. В частности, это вопросы проведения конкурса на определение балансодержателя территорий265 «Об утверджении Положения о порядке конкурсного отбора предприятий по содержанию объектов благоустройства населенных пунктов».

, вопросы получения разрешения на раскопки и некоторые другие. Вот, пожалуй, все, что хотели сказать по рассматриваемой теме. Дальше мы еще рассмотрим вопросы застройки, но уже земель с.х. назначения.

Остальные вопросы и пути их решения (а их множество!) можно отыскивать самостоятельно, изучая законодательные тексты и литературу и совершенствуясь, применяя их на практике.





ВОПРОС №2.

ЧТО ТАКОЕ ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ (СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ)?





Вот, добрались и до них. Чаще всего исследователи, питая, наверно, генетическое уважение к с.х. землям, как к материальному воплощению самой идее украинской нации, рассматривают их правовой режим в первую очередь. Мы же сперва рассмотрели земли населенных пунктов, что отнюдь не умаляет значения с.х. земель. Они занимают огромные площади в Украине. В литературе их называют наиболее значимыми в экономическом отношении земельными ресурсами. По данным Госземагенства на 01.01.2013 с.х. земли занимают площадь 42776,9 тыс. га, или, что более наглядно, 70,9 процентов общей площади территории Украины. Колоссальные цифры!

Доля пахотной земли Украины в мировом балансе составляет 2.4 процента. По расчетам исследователей в Украине функционирует более 60 больших агропромышленных холдингов, контролирующих более 6 млн. га, или 24 процента пашни. По уровню распаханности земель Украина занимает лидирующие среди других стран позиций, что, однако, нехорошо с экологической точки зрения. Разумеется, что за такой бесценный ресурс ведут в той или иной форме борьбу (экономическими, политическими и другими прикрытыми и не очень средствами) как западноевропейские страны, так и восточноевропейские соседи. Значительный интерес проявляют к украинским черноземам и азиатские страны. К примеру, Китай готов арендовать в Украине существенные по площади территории.

К сожалению, в современной Украине процветает «хищническое земледелие», что очень часто попадает в сферу внимания журналистов, экспертов, ученых. Речь идет о том, что Украина произвела в 2012 году 22% мирового подсолнечника. Однако, подсолнечник – самая тяжелая культура, он создает практически максимальную нагрузку на почву. Его можно выращивать либо с огромным количеством удобрений, либо с частой ротацией почвы, когда истощенную подсолнечником за два-три года землю просто бросают и берут в аренду другой участок. Таким образом, темпы выращивания подсолнечника зависят от наличия огромных объемов заброшенных пахотных земель266

. Все это несколько удручает, но и побуждает изучать правовой режим земель с.х. назначения с еще большей тщательностью, формулировать конкретные предложения по улучшению текущего состояния. Главное, чтобы их хоть кто-нибудь внедрял в жизнь. Итак, масштабная земельная реформа в Украине началась в первую очередь с этих земель. Огромные массивы с.х. земель были переданы в коллективную и частную собственность на протяжении 90-х – 2000-х годов. Это привело к т.н. «расконсолидации» земельного фонда с.х. назначения, отсутствию единых и общих начал управления им, прекращению использования земель на основании выверенных и обоснованных проектных решений. Сегодня стоят задачи, как все это направить в нужное русло. К слову, ситуация в Советском Союзе и союзных республиках во многом была более благоприятной.

Согласно закону к с.х. землям относятся: земли, предоставленные для производства с.х. продукции, осуществления с.х. научно-исследовательской и учебной деятельности, размещения соответствующей производственной инфраструктуры оптовых рынков с.х. продукции, или предназначенные для этих целей267

. Как много разного охвачено этим определением! Мне вот, к примеру, до сих пор не понятно, почему общежитие аграрного университета или его учебный корпус в г. Одесса располагаются на землях с.х. назначения? Разве они не подчинены градостроительному режиму использования? Или имеет принципиальное значение, на каком именно грунте или более глубинных породах расположен «аграрный корпус»? Ведь для того, чтобы реконструировать крыльцо общежития или пристроить помещения к учебному корпусу, необходимо поступать так же, как и в случае со зданиями юридической академии, экономического университета и так далее. Какой вывод тут напрашивается? Земли с.х. назначения это: 1. Непосредственно с.х. угодья (пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища и залежи); 2. Несельскохозяйственные угодья (хозяйственные пути, полезащитные лесные полосы, земли под хозяйственными зданиями и дворами и т.п.), то есть, вспомогательные земли, обслуживающие основную функцию с.х. земель (выращивать продукцию).

Совершенно понятно, что и правовой режим различных участков с.х. назначения является неоднородным. Он зависит от: 1. Вида с.х. земель (об этом далее скажем отдельно); 2. Экологических, экономических и пр. свойств (например, на участке с.х. назначения могут находиться особо ценные почвы, а посему их использование будет особым268

); 3. Статуса субъектов землепользования (кому земли предоставлены: фермеру, гражданину, организации). Кроме того, как часто отмечалось в литературе, законодательное определение земель с.х. назначение вбирает в себя совершенно разнородные подходы к выведению того, что же все-таки есть земли с.х. назначения. Может, вместо «предоставленные для… предназначенные для…» лучше было подойти через категорию «пригодные к использованию для с.х. нужд»? Представляется, что после замены принципа категоризации земель принципами планирования и зонирования территорий, из положений планировочной(и вспомогательной землеустроительной, агрономической и пр.) документации будет понятно, что относится к с.х. землям, а что к ним не относится. Сегодня же решать, что относится к землям с.х. назначения приходится в каждой отдельной ситуации, используя отдельные статьи главы 5 ЗК, посвященной как раз этим землям.

Что же является тем основным, что отличает с.х. земли от других? Такая специфика есть. Земли населенных пунктов, которые мы уже вспоминали, используются как пространство. Земли с.х. назначения выступают в качестве основного средства производства продуктов питания, кормов для животных, сырья для различных отраслей промышленности. И вот там, где с.х. земли используются как пространственный базис, грань между этими землями начинает стираться, возникают некоторые сложности, которые мы еще рассмотрим далее. Важнейшей характеристикой с.х. земель является их почвенная характеристика. И именно это важно. Чем выше плодородие почвы, тем лучше (дороже, ценнее, качественнее) земля. В то время как для градостроительных нужд почвенный покров представляет собой наоборот помеху, его наличие может снизить привлекательность участка.

Наибольшую площадь в общей площади земель с.х. назначения используют физические лица, предприятия и организации - с.х. товаропроизводители269

. Большинство таких субъектов возникло в процессе распаевки земель и реструктуризации коллективных с.х. предприятий (КСП), о чем скажем далее. Все отечественное земельное законодательство буквально пронизано принципом приоритетности правового режима с.х. земель. С учетом того, что Украина во многом аграрная страна, нашей «генетической памяти» и любви к полям и прочим с.х. угодьям, это вполне логично. Что означает этот принцип на практике и в теории?

Все, что возможно, нужно использовать для с.х. нужд270



. На самом деле это не всегда эффективно и безопасно для окружающей природной среды. Превышение допустимых уровней распаханности земель может даже привести к экологической катастрофе. Закон ограничивает оборот некоторых с.х. земель. Например, это техногенно загрязненные земли, деградированные и малопродуктивные земли (о них мы уже говорили, они подлежат изъятию из оборота и консервации271



). Кроме прочего, земельное законодательство устанавливает особые требования к приобретателям (получателям) земель с.х. назначения272. К ограничениям на распоряжение с.х. землями следует отнести и существующий «мораторий»273 (рассмотрение этого вопроса в пособии оставили на десерт). Иностранные же граждане и апатриды, получившие в наследство земли с.х. назначения, обязаны произвести их отчуждение в течение одного года274. В целом, некоторое вмешательство законодателя в «святая святых» гражданско-правовой неограниченности собственника (пользователя) имущества иногда бывает оправданным. Но до определенной степени. Например, почти всем странам с развитой экономикой свойственны определенные ограничения в части приобретения, отчуждения с.х. и других особенно важных для государства земель. Это воспринимается нормально, с пониманием. Основная проблема заключается в особенностях реализации таких ограничений. К примеру, в обход моратория были «проданы» с использованием различных «теневых схем» почти все экономически привлекательные с.х. земли, огромная часть которых сегодня застроена. Наверно, это свидетельствует о том, что «что-то тут было не так». Хозяйственное использование с.х. земель должно способствовать повышению их плодородности и улучшению полезных свойств. Неплохая декларация. Но вспомним то, с чего мы начали этот раздел. Подсолнечником и рапсом истощаются почвы. Никакие регулятивные предписания законов и инструкций о необходимости принудительной разработки проектов севооборота275http://www.agro-business.com.ua/2011-05-11-22-05-40/215-2011-01-13-19-01-18.html.



и так далее, ситуацию разрешить не способны. Проблему можно решить лишь комплексно, так сказать, макроэкономически. К примеру, сделать невыгодным производство и экспорт таких истощающих культур, стимулируя выращивания более лояльных к почве растений. Это, однако, не дело только юристов, тут нужна политическая воля и тонкий экономический расчет. Мы же ограничимся высказанными общими предположениями. При изъятии (выкупе) земель с.х.назначения для не с.х. нужд возмещаются потери с.х. производства, а также убытки, причиненные собственникам земли и землепользователям. Об этом мы уже немного поговорили выше, в частности, о разнице между «потерями» и «убытками».



Это далеко не все особенности с.х. земель, а лишь основные, говорящие об их приоритетности.

Наибольший удельный вес среди всех земель с.х. назначения имеют земли товарного с.х. производства. Подавляющая масса этих земельных участков была передана в «частные руки» путемпаевания (распаевки) земель, с получением гражданами земельных долей (паев).

Распаевка земель КСП была предусмотрено еще ЗКУ 1990 (в редакции 1992). Однако более-менее реальный механизм ее осуществления на то время отсутствовал. Пробел был восполнен рядом Указов Президента и постановлений КМ276

. Согласно этим актам взяла старт распаевка земель коллективной собственности с.х. предприятий и кооперативов, а также акционерных обществ, с оформлением гражданам сертификатов на право на земельную долю (пай)277. В то же время, не с.х. угодья, необходимые для размещения инфраструктуры с.х. производства, распаевке не подлежали и остались в коллективной собственности. Законодательство четко не определило их дальнейшую судьбу, а КУ 1996 года благополучно забыла о такой «форме» собственности, как коллективная собственность. Собственно процесс распаевки осуществлялся путем предоставления каждому из членов КСП сертификата на право на земельную долю (пай), с определением его размера в условных (кадастровых) гектарах, а также в стоимостном выражении. То есть, без выделения в натуре. Таким образом, назвать то, что получали люди, вещью (земельным участком) в гражданско-правовом понимании достаточно сложно, поскольку несколько усложнена их персонализация.

От этой формы распаевки нужно отличать отношения, урегулированные 25 ЗК, п. 8 Переходных положений ЗК, напоминающие больше на специфическую форму приватизации земельных участков в сельской местности.

Что же можно сделать с «паевой землей»? На сегодняшний день земельные доли (паи) могут предоставляться в аренду. Что и происходит в большинстве случаев, когда крупные компании за бесценок арендуют паи у их обладателей. По переходным положениям Закона «Об аренде земли» после выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам паев договоры аренды подлежат перезаключению согласно оформленным документам на право собственности на земельный участок на тех же условиях278

. Что касается отчуждения «паевой земли», все обстоит печально. Так, до вступления в силу закона об обороте земель с.х. назначения, но не ранее 01.01.2016 запрещено вносить право на земельную долю (пай) в уставные капиталы хозяйственных обществ. Кроме того, не допускается купля-продажа с.х. земель государственной и коммунальной собственности, а также отчуждение любым способом и изменение целевого назначения (использования) земельных участков для ведения товарного с.х. производства, участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, а также земельных долей (паев). Осложнен и залог с.х. земельных участков. В виде исключения законодатель подарил возможность передавать такие участки в наследство (но не отчуждать по наследственному договору!) и обменивать на другие земельные участки. Участки также могут быть изъяты (выкуплены) для общественных нужд279

. Их целевое назначение (использование) может быть изменено лишь в случае предоставления инвесторам-участникам соглашений о распределении продукции для осуществления соответствующей деятельности280. В общем, как и ранее, «гайки зажаты» для тех, кто хочет продать свою землю с.х. назначения или земельную долю (пай). Хорошо ли то, что у нас до сих пор действует, и неизвестно, сколько еще будет действовать «земельный мораторий»? Как и у всех интересных вещей, у него есть сторонники и противники. Автор относится к первым. Вот мои аргументы.

1.Юридические. Что хорошего может быть в праве собственности на земельный участок с.х. назначения или земельный пай, которое не подлежит полноценной реализации? Очевидно, хорошего для самого собственника тут немного. Закон, в качестве исключения, позволяет подобные сужения прав в строго определенных случаях. Однако их число ограничено. В любом случае должен присутствовать доминирующий общественный интерес и реальная исключительного порядка потребность на ограничении чьего-либо права. Это тот случай, когда публичное подавляет частное. Считается, что «интерес», как таковой, есть не у власти, а самого общества – источника той самой власти. Последняя лишь помогает, обслуживая потребности общества, внедрить оптимальные решения и обеспечить их надлежащую реализацию, необходимый правопорядок. То есть, сделать так, чтобы нам всем жилось хорошо. Но иногда власти нужно спрашивать мнение самих людей - представителей общества, считаться с ним. Многие обладатели подмораторных земель - люди нуждающиеся, те, которые не могут, да и не хотят эти земли эксплуатировать (по возрасту, состоянию здоровья и др. причинам). По сути, законодательные предписания, сузившие возможность реализации права собственности на подмораторные земли (ограничив и jus abutendi – правомочие распоряжения, и, частично, jus fruendi – правомочие пользования), были введены на неограниченный срок. При этом, сама «мораторность» подразумевает лишь временные ограничения, а у нас мораторий оказался почти безвременным. К слову, на сегодняшний день в ВР зарегистрированы законопроекты о его очередном долгосрочном продлении281

. Такие действия законодателя направлены на «опустошение» права собственности на рассматриваемые земельные участки. Таким образом, можно ставить вопрос о сходстве моратория с лишением граждан права собственности, то есть о действиях, сходных с фактической экспроприацией имущества (expropriatio - лишение собственности).Такое вмешательство в право собственности граничит с его лишением, в понимании ст.1 Протокола 1 "Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод", ратифицированной Законом Украины от 17.07.1997 № 475/97-ВР (А.Н. Мирошниченко). Таким образом, с юридической точки зрения, легитимность установления и существования моратория сомнительна. 2.Экономические.Мораторий не выгоден самим собственникам подмораторных земель. В условиях мизерной арендной платы (во многом благодаря существованию самого же моратория!) они лишены возможности выручить достаточные средства за свое имущество. Сдерживается частично и важнейший фактор развития – возможность свободного получения кредита под залог земли (ипотека). Ведь обратной стороной кредитно-заемных отношений является возможность отчуждения заложенного «подмораторного» имущества.Едва ли мораторий формально выгоден государству. Незаконные и околозаконные схемы, по которым перекочевало огромное количество подмораторных земель за последнее десятилетие, как минимум, не принесли казне должных налоговых поступлений. Этот нелегальный рынок необходимо выводить из тени. Очевидно, что существование моратория сдерживает инвестиции, как внешние, так и внутренние. Усложняется процессы проникновения денежных масс в соответствующие сегменты рынка и «прокручивания» внутри них. В сегодняшних условиях дополнительный приток средств в экономику страны не стал бы обузой. Можно задать вопрос: а какая будет цена выпущенных на рынок земельных участков? Думается, ее установит сам рынок? В качестве баланса между спросом и предложением, через некоторое время, цена земли стабилизируется и предположительно устроит всех игроков. Нам уже известно, как на рынок «впрыскивались» активы буквально из воздуха (бесплатная или номинальная приватизация квартир и земельных участков). И ничего, рынок как-то справился. Поэтому запуск рынка земель с.х. назначения (оборота прав на них) едва ли будет плохой идеей для сегодняшней Украины. Как указывает в своих работах экономист Эрнандо де Сото, высвобождение денег из «некапитализированного имущества» может дать сильнейший толчок росту экономики развивающихся стран. В своих работах он больше акцентирует внимание на первичном оформлении прав (узаконении) того имущества, что уже есть на руках у людей (дома, земля и пр.). Но, разумеется, в дальнейшем это имущество должно быть запущено в оборот, в т.ч., ипотечный. Иначе, какой в этом оформлении смысл? У нас же случилось так: землю, с горем пополам, оформили, земельный кадастр худо-бедно работает, хоть и неполный, участки и права на них внесены в реестры, но вот полноценного оборота с.х. земель нет.

Есть и другие аспекты, о которых также часто говорят специалисты. В существующих условиях невозможно создать (законно!) крупное с.х. предприятие с сотнями и тысячами гектаров земли. А ведь именно такие хозяйства являются экономически эффективными. И лишь они могут конкурировать в жестких европейских условиях.

3.Экологические.С точки зрения экологической политики, дальнейшее существование моратория также является скорее негативным фактором. Дело в том, что в условиях «обездвиживания прав» на земельные участки с.х. назначения, практически невозможно оптимизировать и консолидировать с.х. угодья (часть которых деградирована), «соединить» их с не с.х. угодьями, для обеспечения наиболее рационального и экобезопасного землепользования. Зачастую с.х. земли используются нерационально, экстенсивно, в ущерб окружающей природной среде.

4.Землеустроительные и градостроительные.С позиций землеустройства и градостроительства, мораторий существенным образом сдерживает эффективное и рациональное управление землями и их использование. Менее ценные по своим почвенным характеристикам с.х. земли (многие из них по факту не пригодны к с.х. использованию, но кем-то или чем-то для этого были «предназначены»), находящиеся в пригородных зонах, могли бы эффективно использоваться для дальнейшего развития городов, привлечения в них дополнительных капиталов, жителей, ресурсов. Сомнительность выбранного законодательного и управленческого подхода к сохранению моратория на отчуждение земель и изменение их назначения иллюстрируется тем, что земли, на застройку которых существовал реальный интерес, были все равно застроены. Мы видим опоясывающие города дачные, коттеджные и другие поселки, супермаркеты, которые никто не снесет (да и размещаться они должны именно на окраинах крупных мегаполисов, а не где-то еще), но только в обход закона. Все средства и обороты были спрятаны, а соответствующие сделки уведены в тень. Если законодательство намеренно игнорирует реалии, с этим законодательством что-то не так.

5.Политические. Мораторий на отчуждение и изменение назначения с.х. земель во многом вопрос политический. Для отдельных политических сил сохранение моратория – вопрос принципиальный. С одной стороны, это логично. Земля – символ национального духа и единства, территориальная основа государственной целостности. Но если уж ставить вопрос о необходимости и обоснованности существования моратория, нужно признать, что в Украине нет (не должно быть) частной собственности на землю в принципе. Тогда, стало быть, нужно «откатиться на предыдущую прошивку» Советского Союза и некоторых других, поныне существующих стран, в части национализации земель. В таком случае все без исключения земли могли бы предоставляться лишь в пользование. Это, как снежный ком, потянет за собой отмену права собственности и на «неземельную недвижимость» (дома, квартиры и пр.). И вместо того, чтобы признать единственным объектом недвижимости земельные участки и допустить их цивилизованный оборот, мы вернемся назад к отказу от права собственности на недвижимость в принципе. А это уже было. Едва ли курс на полную национализацию земельного фонда может на данном этапе поспособствовать интеграционным процессам и привлечению инвестиций. Хотелось бы обратить внимание и на другой момент. Право собственности на землю и государственный суверенитет над государственной территорией – вопросы, разрешаемые в разных юридических плоскостях. Не существует прямой корреляции между снятием земельного моратория и угрозой суверенитету, а также территориальной целостности нашей страны. Поэтому такой аргумент против снятия моратория следует воспринимать через призму критических оценок. Хоть собственник земли и является в определенном смысле «сувереном» над объектом своей собственности, он остается подчиненным правопорядку соответствующего государства, существующим правилам и ограничениям, касающимся правового режима земель и так далее. Следует отметить, что проектом «Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС» предусматривается гармонизация соответствующих процессов (в т.ч., в сфере с.х.) с аналогичными в странах ЕС. Кроме того, в проекте идет речь о необходимости улучшения конкурентоспособности сельскохозяйственного сектора, эффективности и прозрачности рынков, а также условий для инвестирования. Как мы говорили, эти вопросы напрямую завязаны на проблеме дальнейшего существования земельного моратория в Украине. Кроме того, требование о снятии моратория – одно из требований МВФ (наряду с ограничением использования упрощенной системы налогообложения и пр.).

Специалисты говорят о некоторых негативных последствиях отказа от моратория. Самыми существенными из них называют: разбалансировка существующего агробизнеса, возможное рейдерство, отток людей из сельской местности, утрата национальных ценностей и пр. Как альтернативный вариант предлагается усовершенствование оборота ограниченных вещных прав на земли с.х. назначения – аренды, эмфитевзиса, поэтапное внедрение комплексных программ поддержки села с постепенным ослаблением моратория и т.д. Уважая любое мнение, все же, мораторий необходимо снимать, исходя из приведенных выше соображений. Однако Необходимо признать, что вопрос должен решаться комплексно, с одновременной поддержкой жителей села и мелких фермеров. Но продлевать мораторий дальше некуда.

Теперь продолжим о режиме с.х. земель. Земли с.х. назначения в силу их особой значимости нельзя использовать, как попало. Это означает, что закон устанавливает специальные требования к каждому «виду» таких земель. Поскольку, как мы говорили, земли этой категории очень разношерстны, требования к этим видам очень разнятся. Рассмотрим кратко основные виды земель с.х. назначения , а они таковы:

1.Земли фермерских хозяйств282

; 2.Земли для ведения личного крестьянского хозяйства283

; 3.Земли для сенокошения и выпаса скота284

; 4. Земельные участки для садоводства285

; 5.Земельные участки для огородничества286

; 6.Земельные участки для подсобного с.х. производства несельскохозяйственных предприятий287

. Теперь по каждому пункту чуть детальнее.

1. Физические лица могут заниматься производством с.х. продукции путем ведения личного крестьянского хозяйства и путем ведения фермерского хозяйства. Фермерское хозяйство является юридическим лицом288

. Его создание целесообразно тогда, когда имеется желание и возможность осуществлять предпринимательскую деятельностью по производству с.х. продукции, с ее переработкой и сбытом для получения прибыли. Хозяйство может использовать участки, которые принадлежат на праве собственности самому фермерскому хозяйству (юридическому лицу), так и его членам (гражданам). Разумеется, фермерское хозяйство может и арендовать земельные участки, использовать их на праве эмфитевзиса289. 2. В отличие от фермерского хозяйства крестьянское хозяйство не имеет статуса юридического лица. Те же граждане-собственники земли, которые желают заняться товарным с.х. производством, должны зарегистрироваться как физические лица-предприниматели290

. Граждане имеют право на бесплатное получение земельного участка для ведения личного крестьянского хозяйства (ЛКХ) в размере, не превышающем 2,0 га . На самом деле, варианты использования земель для ведения ЛКХ весьма разнообразны. На этих землях даже можно строить сооружения (если, конечно, это позволяет планировочная документация, согласно установленных для этого ДБН), заниматься зеленым туризмом и так далее. Множество земель, фактически занятых лесами и водоемами, различными неоформленными гидротехническими и инженерными сооружениями, были розданы частным субъектам «под маской» предоставления земель для ведения ЛКХ.

3. Земли для сенокошения и выпаса скота передаются гражданам в аренду291

, причем без аукциона292. Специальная статья ЗК, посвященная этим землям непосредственно не предусматривает возможности получения земель публичной собственности в частную собственность для таких нужд, а также их использование на праве эмфитевзиса. Что, пожалуй, не является помехой для использования земель для сенокошения и выпаса скота на основании таких прав, приобретенных в установленном ЗК и ГК порядке. Кроме того, ст.34 ЗК говорит лишь о гражданах. Едва ли это повод запрещать юридическим лицам (а равно и апатридам, бипатридам) арендовать земли для сенокошения и выпаса скота. Закон293 предусматривает возможность создания на землях публичной собственности общественных пастбищ и общественных сенокосов, только вот как это именно сделать, законодательство не уточняет. Едва ли тут помогут и рекомендации 1999 года, утвержденные приказом Госкомзема № 130. Бытует мнение, что решение о создании общественного пастбища либо сенокоса (с определением размера взноса – платы и т.п.) должны принимать либо местный совет, либо РГА. Однако и этот вывод не базируется на четких положениях законодательства. Да и вообще становится вопрос, нужно ли платить за использование общественных пастбищ и сенокосов. Или, может, за пастбища не нужно (общее землепользование), а за сенокосы необходимо (специальное землепользование, осуществляемое в интересах отдельных заготовителей)? Органы по земельным ресурсам в целом склоняются к мнению, что участок для создания общественных пастбищ может быть предоставлен в аренду общественной организации или отдельным гражданам. Едва ли это лучший выход из ситуации, так как для этого необходимо разрабатывать дорогостоящий проект отвода, разрешать вопросы внесения платы за землю, проведения аукциона в случае передачи участков юридическому лицу и так далее. 4. Земельные участки для садоводства могут использоваться для высадки многолетних плодовых насаждений, выращивания с.х. культур, а также для сооружения необходимых строений и сооружений. Это очень популярное назначение земель, как в границах населенных пунктов, так и за их пределами. В основном благодаря тому, что на этих землях, сохраняющих основное с.х. назначение, можно строить садовые (а по факту – жилые) дома. Иногда это весьма удобно, да и норма бесплатного получения земли – 0,12 га, что на 2 сотки больше, чем максимальная норма для строительства жилого дома в населенном пункте, а также норма для дачного строительства. ЗК также гласит, что граждане – члены садоводческого товарищества могут приватизировать участок без согласия других членов этого товарищества294

. По факту данная норма не работает, и при приватизации требуют как согласие товарищества (форма его получения зависит от того, что написано в Уставе), так и согласие «смежников», ссылаясь на ст. 198 ЗК (о ее значении мы говорили выше). Граждане-собственники садовых участков могут свободно распоряжаться ими, если они не ограничены запретами либо арестами (обременениями), вносимыми в соответствующие государственные реестры. Эти земли не «подмораторные». 5. Земельные участки для огородничества могут предоставляться гражданам и их объединениям в аренду. В отличие от земель для садоводства на этих землях нельзя строить капитальные сооружения и сажать деревья. По сути, они представляют собой пашню (угодья). В качестве исключения закон позволяет возводить временные постройки для хранения инвентаря и защиты от непогоды295

. И именно для этих нужд. Сооружения для осуществления предпринимательской деятельности также могут являться временными, но размещать их на землях для огородничества нельзя. Учитывая особое значение земель с.х. назначения, законодатель, разумеется, устанавливает специфические правила игры. Эти земли необходимо защищать от подтопления, заболачивания, высушивания. К ним нельзя относиться бесхозяйственно, допускать засоление и так далее. Лица, владеющие землями с.х. назначения, обязаны бороться с бурьянами и сорняками, мелколесьем, повышенной кислотностью почв, повышать их плодородие и так далее296

. К особенностям земель с.х. назначения, отличающим их от не с.х. земель, можно также отнести:

- Необходимость осуществления их мелиорации297

; - Оценка качеств почв на основе данных их бонитировки298

- Использование земель на основании особых проектов и схем (вспомним раздел пособия, в котором освещались вопросы землеустройства). В первую очередь это проекты землеустройства, обеспечивающие эколого-экономическое обоснование севооборотов и упорядочение угодий (обосновывающие на научном уровне, что и как сеять и жать, а также отвечающие на вопросы, как рационально размещать и эксплуатировать необходимые для этого постройки)299

; различные рабочие (краткосрочные) проекты землеустройства (по землеванию малопродуктивных угодий, защиты земель от эрозии, подтопления, заболачивания и всего того, о чем мы говорили выше). - Специфических подход к зонированию (районированию) с.х. земель300

. Безусловно, мы изложили лишь толику информации о землях с.х. назначения. Желающие найдут огромное количество информации в работах современных исследователей земельного и экологического права, землеустроителей и экономистов, а также в текстах нормативно-правовых актов.





ВОПРОС № 3.

КАК ЗАСТРАИВАТЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, ЕСЛИ ОЧЕНЬ НУЖНО?



Этот вопрос находится, как бы, на меже вопросов, рассмотренных в «особенной части» пособия. Тема застройки земель с.х. назначения является неким «табу» в «земельных кругах». Даже разглагольствование о ней не приветствуется. Но все же попробуем, ведь как можно развивать то же с.х., не размещая с.х. здания и сооружения?

Дело в том, что по общему правилу запрещается застраивать пашню, а также территории многолетних насаждений, сенокосов, пастбищ и залежей, расположенные в границах земельных участков с.х. назначения. Но, как мы уже знаем, земли с.х. назначения состоят из с.х. угодий и не с.х. угодий. Последние и можно использовать для нужд застройки. В данном случае земли с.х. назначения используются не как средство производство (почвенный ресурс), а как пространство.

Если крайне необходимо разместить дом, производственный объект (хотя, это большая редкость, разве что по производству с.х. продукции), провести «серьезные» коммуникации и т.д., для этих целей преимущественно предоставляются не с.х. угодья, или с.х. угодья худшего качества301

. Это дань принципу преимущественного с.х. использования земель, о котором мы говорили в самом начале пособия. В каких случаях возникает необходимость застройки земельных участков с.х. назначения? Чаще всего речь идет о застройке: 1.) на меже или в непосредственной близости от городских населенных пунктов (застройка пригородной зоны); 2.) части территории сельских населенных пунктов; 3.) территорий, расположенных за границами населенных пунктов или в их границах, занятые с.х. предприятиями. В первом случае превалирует дачное, жилое и коттеджное строительство (не с.х. застройка), спрос на которое, если верить экспертам, постоянно растет302

. Во втором и третьем размещаются, в основном, здания и сооружения, необходимые для обеспечения производства с.х. продукции, либо жилье, предназначенное непосредственно для фермеров. Интересно, что согласно ст. 5 Закона «О фермерском хозяйстве» на земельном участке фермерского хозяйства вполне можно обустроить жилье в той части участка, с которой обеспечивается удобный доступ ко всем производственным объектам (разумеется, этот критерий удобства условен, не ясно, зачем такое писать в законе). Более того, члены фермерского хозяйства имеют право на создание отдельной фермерской усадьбы за границами населенного пункта, которой должен быть присвоен почтовый адрес. На фермерских земельных участках, конечно же, размещаются и сами здания и сооружения ферм (для разведения птиц, кролей и прочей живности, а также растений)303, ведь это ферма. Земельное законодательство предусматривает, какую именно планировочную и проектную землеустроительную документацию нужно разрабатывать для того, чтобы использовать с.х. земли для не с.х. нужд. Мы уже говорили об этом. Среди проектов землеустройства, которыми нужно пользоваться, чтобы застроить какие-либо с.х. земли, следует назвать: проекты землеустройства по отводу земельных участков, проекты землеустройства, обеспечивающие эколого-экономическое обоснование севооборота и упорядочение угодий (для земель с.х. назначения), проекты землеустройства по упорядочиванию существующих землевладений и землепользований (для других земель). На их основе согласно ст. 21 Закона «О государственном земельном кадастре» в кадастровую базу вносятся сведения о соответствующих угодьях земельного участка. Для чего это нужно? Для того чтобы обосновать возможность размещения зданий и сооружений на тех или иных угодьях и избежать возможной ответственности за неправильное размещение зданий и сооружений (их размещение не на тех угодьях). Вспомним, на пашне строить нельзя, но на территории земель с.х. назначения можно организовать угодья таким образом, чтобы на части из них можно было размещать, к примеру, здания ферм, прочих объектов, а также инфраструктуры хозяйств. Отклонение от проектов землеустройства – административно наказуемое правонарушение. Об этом нужно помнить.

Изучив внимательно все предыдущие главы «особенной части» пособия, мы уже знаем, что для застройки любых земельных участков (территорий) необходимо соблюдение не только земельного, но и градостроительного законодательства304

.Соблюдая требования этих актов и упорядочив, как мы говорили, угодья на своем участке можно размещать объекты градостроительства, учитывая ограничения по использованию того или иного вида земель с.х. назначения. В целом, сама процедура планирования и застройки с.х. земель ничем особым не отличается. Для этого, вспомним, требуется: 1. Получить исходные данные (условия и ограничения застройки земельного участка и технические условия служб на подключение к коммуникациям), 2.) разработать и утвердить проект строительства, 3.) осуществить строительные работы, принять объект в эксплуатацию и зарегистрировать право собственности на него. Этим шагам обязательно предшествуют два важнейших момента, у которых в данном случае есть определенные особенности: 1. Планирование территорий; 2. Оформление (приобретение) права на земельный участок.

Итак, первое. Планирование застройки участков с.х. назначения зависит от того, расположен участок в границах населенного пункта или за его границами. В первом случае основными планировочными документами являются генеральный план населенного пункта, детальный план территории, план зонирования территории. Во втором – схема планировки территории области или района и детальный план территорий за границами населенного пункта. В первом случае планировочные документы утверждаются органами местного самоуправления, во втором – органами исполнительной власти (государственными районными администрациями). Вообще, вопросами сопровождения застройки, оформления согласований и выдачи разрешительных документов занимаются органы архитектуры и градостроительства местных советов, или местных государственных администраций, соответственно. Как первые, так и вторые планировочные документы разрабатываются на основании Генеральной схемы планирования территории Украины.

По второму вопросу скажем следующее. Как мы говорили в разделе о землях с.х. назначения, одной из основных особенностей приобретения прав на такие земельные участки для нужд, связанных с градостроительством, является наличие земельного моратория. Земельные участки, на которые не распространяются правила о моратории, могут быть отчуждены с учетом норм гражданского законодательства и специфики, установленной ЗК305

.

Теперь вкратце скажем, чем же плох земельный мораторий с точки зрения градостроительной политики на землях с.х. назначения. Все весьма просто. Мораторные нормы сдерживаютзастройку «подмораторных» земельных участков. Во-первых, лицо, имеющее намерение застройки, не может свободно приобрести земельный участок на рынке, во-вторых, не может изменить целевое назначение (использование) своего земельного участка, если он у такого лица уже есть. Конечно, не нужно закатывать в асфальт все подряд земли с.х. назначения, ведь нам тогда нечего будет кушать. Да, такие земли должны использоваться в первую очередь по прямому назначению – для выращивания с.х. продукции, использоваться для нужд животноводства. Однако в определенных случаях их можно и нужно использовать для градостроительных потребностей. Тогда, когда это является экономически обоснованным и экологически безопасным. Следует понимать, что в определенных случаях использование с.х. земель для градостроительных нужд является их рациональным использованием.

Можно сказать, что земельный мораторий сталосновной особенностью земельного рынка независимой Украины (второй особенностью является то, что этот «рынок» стал теневым), что значительным образом повлияло в сдерживающем ключе на особенности девелоперской и инвестиционной деятельности в сфере застройки таких земель. В первую очередь, не заинтересованы в инвестировании средств в градостроительное развитие территорий с.х. назначения иностранные инвесторы. Как мы уже говорили, инвестиции могли бы привлекаться по двум основным направлениям: 1. Застройка непосредственно для нужд с.х., 2. Изменение использования инвестиционно привлекательных земель с.х. назначения (преимущественно худшего качества) для размещения жилья, крупных торговых центров и прочих объектов в пригородах или незначительном удалении от мегаполисов.

Сдерживает мораторий и получение кредитов под застройку, и дальнейшее развитие бизнеса. Для существования крупных агрохолдингов также нужна своя инфраструктура, здания и сооружения, которые необходимо где-то размещать. Мораторий существенным образом сдерживает эффективное и рациональное использование территорий для урбанистических нужд. Пригороды нужно развивать в градостроительном и социокультурном отношении, делать продолжением городов. Именно там место продуманному экологически чистому жилью, что сегодня в тренде. Это снизит нагрузку на экологию и инфраструктуру городов. Сегодня многие населенные пункты опоясаны нерационально используемыми с.х. землями, что иногда наносит вред окружающей природной среде само по себе. Таким образом, с точки зрения градостроительной политики земельный мораторий также является тормозящим фактором.



Вот и весь материал. Удачи вам!





ПРИЛОЖЕНИЕ



Список наиболее важных нормативно-правовых актов в сфере земельных отношений



I.ЗАКОНЫ



Конституция Украины // ВВР Украины. - 1996 . - № 30. - Ст. 141.

Земельный кодекс Украины // ВВР Украины. - 2002 . - № 3 . - 4. - Ст. 27.

Гражданский кодекс Украины // ВВР Украины. - 2003 . - № 40-44 . - Ст. 356.

Кодекс Украины о недрах // ВВР Украины. - 1994 . - № 36. - Ст. 340.

Водный кодекс Украины // ВВР Украины. - 1995 . - № 24. - Ст. 189.

Лесной кодекс Украины в редакции Закона от 8 февраля 2006 г. // ВВР Украины. - 2006 . - № 21. - Ст. 170.

Налоговый кодекс Украины от 2 декабря 2010 г. // ВВР Украины. - 2011. - № 13-17. - Ст. 112.

Об охране окружающей природной среды: Закон Украины от 25 июня 1991 г. // ВВР Украины. - 1991 . - № 41. - Ст. 546.

О природно - заповедном фонде: Закон Украины от 16 июня 1992 г. // ВВР Украины. - 1992 . - № 34. - Ст. 502.

О мелиорации земель: Закон Украины от 14 января 2000 // ВВР Украины. - 2000 . - № 11 . - Ст. 90.

О землеустройстве: Закон Украины от 22 мая 2003 г. // ВВР Украины. - 2003. - № 36. - Ст. 282.

О государственном земельном кадастре: Закон Украины от 7 июля 2011 г. / / ОВ Украины. - 2011. - № 60. - Ст. 2405.

О залоге : Закон Украины от 2 октября 1992 г. // ВВР Украины. - 1992. - № 47. - Ст. 642 .

Об ипотеке: Закон Украины от 5 июня 2003 // ВВР Украины. - 2003 . - № 38. - Ст. 313.

О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев): Закон Украины от 5 июня 2003 // ВВР Украины. - 2003 . - № 38 . - Ст. 314.

Об охране земель: Закон Украины от 19 июня 2003 г. // ВВР Украины. - 2003. - № 39. - Ст. 349.

О государственном контроле за использованием и охраной земель: Закон Украины от 19 июня 2003 г. // ВВР Украины. - 2003. - № 39. - Ст. 350.

Об аренде земли: Закон Украины в редакции от 2 октября 2003 г. // ВВР Украины. - 2004. - № 10 . - Ст. 102.

Об использовании земель обороны: Закон Украины от 27 ноября 2003 г. // ВВР Украины. - 2004. - № 14. - Ст. 209.

Об оценке земель: Закон Украины от 11 декабря 2003 г. // ВВР Украины. - 2004. - № 15. - Ст. 229.

О государственной экспертизе землеустроительной документации: Закон Украины от 17 июня 2004 // ВВР Украины. - 2004. - № 38. - Ст. 471.

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности: Закон Украины от 06.09.2012 № 5245 - VI // ВВР Украины. - 2013 . - Ст.472.

О защите конституционных прав граждан на землю: Закон Украины от 20 января 2005 // ВВР Украины. - 2005 . - № 10. - Ст. 194.

О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений: Закон Украины в редакции от 11 февраля 2010 г. / / ВВР. - 2010. - № 18 . - Ст. 141.

О концессиях: Закон Украины от 16 июля 1999 г. / / ВВР Украины. - 1999 . - № 41. - Ст. 372.

О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог: Закон Украины от 14 декабря 1999 г. / / ВВР Украины. – 2000. - № 3 . - Ст. 21.

О благоустройстве населенных пунктов: Закон Украины от 6 сентября 2005 / / ВВР. - 2005. - № 49. - Ст. 517.

Об отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, размещенных на них, находящихся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости: Закон Украины от 17 ноября 2009 г. // ВВР Украины. - 2010 . - № 1 . - Ст. 2.

О правовом режиме земель охранных зон объектов магистральных трубопроводов: Закон Украины от 17 февраля 2011 г. // ВВР. - 2011. - № 37. - Ст. 371.

Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе: Закон Украины от 10 июля 1996 // ВВР Украины. - 1996 . - № 41. - Ст. 188.

О личном крестьянском хозяйстве: Закон Украины от 15 мая 2003 г. // ОВ Украины. - 2003. - № 23. - Ст. 1014.

О фермерском хозяйстве: Закон Украины от 19 июня 2003 г. // ВВР Украины. - 2003 . - № 45 . - Ст. 363.

Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности в Украине: Закон Украины от 12 июля 2001 г. // ОВ Украины. - 2001. - № 34. - Ст. 1577.

О Генеральной схеме планирования территории Украины: Закон Украины от 7 февраля 2002 г. // ВВР Украины. - 2002 . - № 30. - Ст. 204.

Об основах градостроительства: Закон Украины от 16 ноября 1992 г. // ВВР. - 1992. - № 52. - Ст. 683.

О регулировании градостроительной деятельности: Закон Украины от 17 февраля 2011 г. // ВВР. - 2011. - № 34. - Ст. 343.

Об архитектурной деятельности: Закон Украины от 20.05.1999 года // ВВР Украины. - 1999. - № 31. - Ст. 246.

В строительных нормах: Закон Украины от 05.11.2009 № 1704- VI // ВВР Украины. - 2010. - № 5. - Ст. 41.





II. ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ



О земельной реформе: постановление Верховной Рады Украины от 18 декабря 1990 / / ВВР Украины. - 1991. - № 10. - Ст. 100.

Об ускорении земельной реформы и приватизации земли: Постановление Верховной Рады Украины от 13 марта 1992 г. / / ВВР Украины. - 1992. - № 25. - Ст. 355.

Об одобрении Концепции Государственной целевой программы развития земельных отношений в Украине на период до 2020 г. : Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 2009 г. № 743-р / / ОВ Украины. - 2009. - № 51. - Ст. 1760 .

О методике денежной оценки земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов: Постановление Кабинета Министров Украины № 213/95 от 23 марта 1995 г. // Правительственный курьер. - 1995.

Об экспертной денежной оценке земельных участков: Постановление Кабинета Министров Украины № 1531 от 11 октября 2002 г. // Правительственный курьер. – 2002.

Об утверждении Методики денежной оценки земель несельскохозяйственного назначения (кроме земель населенных пунктов): Постановление Кабинета Министров Украины от 23 ноября 2011 г. // Правительственный курьер. – 2012.

Об утверждении Типового договора аренды земли: Постановление Кабинета Министров Украины № 220 от 3 марта 2004 // Правительственный курьер. - 2004. - 17 марта.

Об утверждении Типового договора аренды водных объектов: Постановление Кабинета Министров Украины № 420 от 29 мая 2013 / / ОВ Украины. - 2013. - № 47. - Ст. 1692.

Об утверждении Положения о мониторинге земель: Постановление Кабинета Министров Украины № 661 от 20 августа 1993.

О размерах и Порядке определения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, подлежащих возмещению: Постановление Кабинета Министров Украины № 1279 от 17 ноября 1997 г. // ОВ Украины. - 1997. - № 47.

Об утверждении Методики определения размера вреда, причиненного вследствие самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назначению, снятия грунтового покрова (плодородного слоя почвы) без специального разрешения: Постановление Кабинета Министров Украины от 25 июля 2007 г. № 963 // ОВ Украина. - 2007. - № 55. - Ст. 2221.

Об утверждении формы сертификата о праве на земельную долю (пай) и образца Книги регистрации сертификатов на право на земельную долю (пай ): Постановление Кабинета Министров Украины № 801/ 95 от 12 октября 1995 г.

Об утверждении Порядка проведения инвентаризации земель: Постановление Кабинета Министров Украины № 513 от 23 мая 2012 г. // ОВ Украины. - 2012. - № 44. - Ст. 1701.

Об утверждении Порядка ведения Государственного земельного кадастра: Постановление Кабинета Министров Украины № 1051 от 17 октября 2012 г. // ОВ Украины. - 2012. - № 89. - Ст. 3598.

Об утверждении Порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений и Порядка предоставления информации из Государственного реестра вещных прав на недвижимое имущество: постановление Кабинета Министров Украины от 17 октября 2013 г. //ОВ Украины. – 2013. – № 96. – Ст. 35.

Об утверждении Порядка информационного взаимодействия между кадастрами и информационными системами: Постановление Кабинета Министров Украины № 483 от 3 июня 2013 г. // ОВ Украины. - 2013. - № 53. - Ст. 1934.

Об утверждении Порядка предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка , их состав и содержание: приказ Минрегионстроя от 07.07.2011 № 109 / / ОВ Украины. - 2011. - Ст. 2398.

Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ: Постановление Кабинета Министров Украины от 13.04.2011 № 466 / / ОВ Украины. - 2011. - Ст. 1404.

О правовом режиме зон санитарной охраны водных объектов: Постановление Кабинета Министров Украины № 2024 от 18 декабря 1998 г. / / ОВ Украины. - 1998. - № 51.

Об утверждении Порядка установления охранных зон вокруг объектов, предназначенных для гидрометеорологических наблюдений и других видов гидрометеорологической деятельности, и режима их использования: Постановление Кабинета Министров Украины № 2262 от 11 декабря 1999 г. // ОВ Украины. - 1999. - № 50.

Об утверждении Порядка установления особого режима охраны на территории запретной зоны и контролируемой зоны гидроэлектротехнических сооружений: Постановление Кабинета Министров Украины № 416 от 31 марта 2004 г. // ОВ Украины. - 2004. - № 13. - Ст. 900.

Об экспертной денежной оценке земельных участков: Постановление Кабинета Министров Украины № 1531 от 11 октября 2002 г. // Правительственный курьер. – 2002.

О порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям: Постановление Кабинета Министров Украины от 19 апреля 1993 г. (в редакции от 14 января 2004 г.) // Сборник постановлений Правительства Украины. - 1993. - № 10. - Ст. 193.

Об утверждении Методики определения размера вреда, причиненного вследствие самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назначению, снятия почвенного покрова (плодородного слоя почвы) без специального разрешения: Постановление Кабинета Министров Украины от 25 июля 2007 г. № 963 // ОВ Украины. - 2007. - № 55. - Ст. 2221 .

Об утверждении Порядка оформления, вручения (направления) предписаний в случае выявления нарушений земельного законодательства: приказ Минагрополитики № 104 от 19 февраля 2013 / / ОВ Украины. - 2013. - № 21. - Ст. 716.

Об утверждении Порядка проведения экспертной денежной оценки земельных участков: приказ Госкомзема № 2 от 9 января 2003 / / ОВ Украины. - 2003. - № 22 . - Ст. 1011.

О Порядке нормативной денежной оценки земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов: приказ Госкомзема № 18/15/21/11 от 27 января 2006 г. // ОВ Украины . - 2006. - № 15. - Ст. 1133.

Об утверждении формы Типового договора аренды земельной доли (пая) : Приказ Госкомзема Украины № 5 от 17 января 2000 // ОВ Украины. - 2000. - № 8.

О Порядке нормативной денежной оценки земель несельскохозяйственного назначения (кроме земель населенных пунктов): приказ Госкомзема № 19/16/22/11/17/12 от 27 января 2006 г. // ОВ Украины. - 2006. - № 15. - Ст. 1134.





III.СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА



О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений: постановление пленума Высшего хозяйственного суда Украины № 6 от 17 мая 2011 г. // Вестник хозяйственного судопроизводства. - 2011. - № 3.

О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел: постановление пленума Верховного суда Украины № 7 от 16 апреля 2004 // Вестник Верховного суда Украины. - 2010. - № 4.

О практике применения судами при рассмотрении дел отдельных норм земельного права: письмо Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел № 10-1391/0/4-12 от 27 сентября 2012 г. // http://www.sc .gov.ua.

О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением земельного законодательства: письмо Высшего хозяйственного суда Украины от 16 ноября 2001 // Вестник хозяйственного судопроизводства. - 2002 . - № 1.

О некоторых вопросах применения законодательства в сфере градостроительной деятельности: информационное письмо Высшего хозяйственного суда Украины № 01-06/84/2013 от 22 января 2013 // Вестник хозяйственного судопроизводства. - 2013. - № 2.

О Законе Украины «Об аренде земли»: письмо Высшего арбитражного суда Украины № 01-8/10 от 14 января 1999.

О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с арендой земельных участков : письмо Высшего хозяйственного суда Украины N 01-8/918 от 30 ноября 2007 г. // Вестник хозяйственного судопроизводства. – 2008. - № 1.

Практика рассмотрения судами земельных споров, 2009 / Высший хозяйственный суд Украины; сост . Д.В. Ковальский ; под общ. ред. С.Ф.Демченка . - М.: Интер, 2010. - 348 с.

О практике применения хозяйственными судами земельного законодательства: Рекомендации Президиума Высшего Хозяйственного Суда Украины от 2 февраля 2010 года № 04-06/15 // Налоги и бухгалтерский учет. - 2010 . - № 69.

О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного Суда Украины от 16 апреля 2004 года № 7 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел»: постановление Пленума ВСУ от 19 марта 2010 года № 2 // Электронный ресурс (режим доступа) http :/ /www.scourt.gov.ua/.

Обобщение судебной практики рассмотрения хозяйственными судами дел в спорах, связанных с земельными правоотношениями: Обобщение судебной практики Высшего хозяйственного суда Украины от 1 января 2010 года // Вестник хозяйственного судопроизводства. - 2010. - № 1.

Правовые позиции ВСУ в сфере земельных отношений: информационное письмо ВХСУ от 15 марта 2011 № 01-06/249 / / Электронный ресурс (режим доступа)http://www.myland.org.ua/index.php?id=2735&lang=uk.

О практике применения судами статьи 376 Гражданского кодекса Украины (о правовом режиме самовольного строительства): постановление Пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 30.03.2012 № 6 // Электронный ресурс (режим доступа) http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/v0006740-12 .

О практике применения судами при рассмотрении дел отдельных норм земельного права: письмо Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 27.09.2012 № 10-1391/0/4-12 // Электронный ресурс (режим доступа) http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v1391740-12.





См., к примеру, одни из первых специальных «земельных »изданий: Гойхбарх А.Г. Советское земельное право. - М. - 1921; Евтихеев И.И. Земельное право. - М. - 1923; Розенблюм Д.С. Земельное право РСФСР. - М. - Вып. 1925, 1928,1929.


См., в частности, решения КСУ: от 22.09.2005г. № 5-рп/2005, от 22.05.2008г. № 10-рп/2008, от 01.04.2010г. № 10-рп/2010.

Некоторые критические замечания касательно этого «пленума» даны автором пособия в его интернет-блоге на портале: www.Liga.net.

Например: постановление КМ от 17.10.2012 № 1051 «Об утверждении Порядка ведения Государственного земельного кадастра».

См. приказы Минагрополитии от 25.09.2012 № 580 «Об утверждении форм документов, необходимых для проведения земельных торгов», от 25.09.2012 № 579 «Об утверждении Порядка закупки услуг по выполнению работ по землеустройству, оценке земель и определения исполнителя земельных торгов на конкурентных началах».

К таким документам относятся: СОУ ДКЗР-001:2009 «Правила разработки нормативных документов, построения, изложения, оформления и требования к содержанию нормативных документов. Основные положения», СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оценка земель. Правила разработки технической документации по нормативной денежной оценке земель в населенных пунктах», СОУ 00032632-004:2009 «Землеустройство. Проекты землеустройства по организации и установлению границ историко-культурных территорий. Правила разработки», СОУ 00032632-005:2009 «Землеустройство. Проекты землеустройства по созданию водоохранных зон. Правила разработки».

См. обсуждение этого вопроса на Форуме землеустроителей Украины:

См. приказ Госкомзема от 23.07.2010 № 548 «Об утверждении Классификации видов целевого назначения земель».

См. ст. 317 ГК.

См. «Инструкцию об установлении (восстановлении) границ земельных участков в натуре (на местности) и закреплении их межевыми знаками», утвержденную приказом Госкомзема от 18.05.2010 № 376.

Вопросам права собственности на земельные участки посвящены статьи, размещенные в Главе 17 ЗК.

Подробнее об этом см. интернет-интервью известного российского цивилиста Е.А. Суханова «Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

См.: ст.ст. 83,84 ЗК.

Ст.190 ГК.

Ст.179 ГК.

См.ч.1 ст.20 ЗК. Этой же статьей на сегодняшний день установлен порядок изменения целевого назначения земель. Нормы появились в редакции Закона от 02.10.2012 № 5395-VI.

См. ч.5 ст.20 ЗК, а также ч.4 ст. 116 ЗК.

См.: ст.ст.10,86,122 ЗК.

См. также ст.324 ГК.

См.: Носик В.В. Право собственности на землю Украинского народа. Монография. – К.: Одиссей. – 2006. – 544с.

См.ст. 335 ГК.

См.ст.80 ЗК. Органы власти перечислены в ст.ст.118,122,129,149,150 ЗК, в которых разграничена их земельная компетенция. Детальнее о разграничении компетенции органов власти см. также: КУ, Законы «О Кабинете Министров Украины», «О местном самоуправлении в Украине», «О местных государственных администрациях» и др.

См.ст.84 ЗК. Там указаны земли, не подлежащие передаче в коммунальную собственность (ч.3 ст.84 ЗК), а также, не подлежащие передаче в частную собственность. Перечень последних (ч.4 ст.84 ЗК) шире, поскольку объекты государственной и коммунальной (публичной) собственности на землю имеют много схожего в своем правовом режиме. С 01.01.2013, согласно Закону от 06.10.2012 № 5245-VI, земли государственной и коммунальной собственности разграничены автоматически (п.3 раздела II Закона). Этим Законом был отменен ранее действовавший, но так реально и не заработавший Закон «О разграничении земель государственной и коммунальной собственности». Обсуждение связанных с этим вопросов см.: http://zemres.com/forum/viewtopic.php?f=8&t=4401&start=112.

Перечень земель коммунальной собственности, не подлежащих передаче в частную собственность, приведен в ч. 3 ст. 83 ЗК.

Детальнее см. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности» от 06.09.2012 № 5245-VI, ст. 4-1 и др. Закона «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений».

По мнению А.Н. Мирошниченко, этому термину соответствует понятие «предприятие с иностранными инвестициями» (ст. 62 ХК). Согласимся с ученым. Иначе возникнет полная неопределенность, поскольку понятия «совместное предприятие» в современном законодательстве нет.

Ст.85 ЗК.

Ст.23 ЗК.

Книга VI «Наследственное право» ГК.

По мнению авторов пособия, «мораторий» на такие сделки распространяться не должен. Т.о. нотариусы должны предпринимать меры по их оформлению.

См.п.«д» ст.143 ЗК.

См.: ст.ст. 83,86-89 ЗК. К отношениям общей собственности, в том числе касательно преимущественной покупки доли в праве общей долевой собственности, применяются положения ст.ст. 368, 369, 370, 371, 372 ГК.

См.: ст. 317 ГКУ, ст. 78 ЗК.

См. не исчерпывающий перечень в ст.ст. 90, 91 ЗК.

См.: ст. 397 ГК и др. нормы Главы 31 ГК.

См. ст.ст. 395,396 ГК, нормы Главы 31 ГК.

Ч.3 Ст. 397 ГК.

См. ст. 400 ГК.

См.: Германов А.В. От пользования к владению и вещному праву. – М.: Статут, 2009. – 700с.

Cт.126 ЗК называется: «Оформление вещных прав на земельный участок» и говорит о праве собственности и праве пользования. Тут нет прямой корреляции со ст.125 ЗК, предусматривающей всего лишь два вида пользования землей, прямо указанных в этой статье – права аренды и постоянного пользования. Ведь в других статьях этого же ЗК набор возможных прав пользования землей значительно шире. Это и сервитут, и эмфитевзис с суперфицием. Эти права оформляются согласно Закону «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений».

Ст.1212-1214 ГК.

См. Закон «О государственном контроле за использованием и охраной земель» (ст.5 и др.), Указ Президента от 13.04.2011 № 459/2011 «О Государственной инспекции сельского хозяйства Украины». Официальный сайт Инспекции: http://www.disgu.gov.ua/.

Согласно ст. 120 ЗК: «К лицу, которое приобрело право собственности на жилой дом, здание или сооружение, размещенные на земельном участке, находящемся в собственности другого лица, переходит право собственности на земельный участок или его часть, на которых они размещены, без изменения его целевого назначения». Тут мы не говорим о самовольных застройщиках, воспользовавшихся определенными «брешами» отечественного законодательства в своих корыстных интересах Правовые последствия их действий установлены ст. 376 ГК, а также постановлением Пленума ВССУ от 30.03.2012 № 6 «О практике применения судами статьи 376 Гражданского кодекса Украины (о правовом режиме самовольного строительства)».

См.ст. 97 ЗК.

Согласно ст. 509 ГК обязательством является правоотношение, в котором одна сторона (должник) обязана осуществить в пользу другой стороны (кредитора) определенное действие или воздержаться от него, а кредитор имеет право требовать исполнения его обязанности.

См. ч.2 ст. 100 ЗК.

См. ст. 92 ЗК.

Положения п. 6 раздела 10 ЗК, в части обязанности граждан и юридических лиц переоформить ранее полученное право постоянного землепользования на право аренды земли или право собственности, были признаны неконстуционными решением КСУ от 22.09.2005г № 5-рп/2005.

См. также ст.ст. 15-1, 122 и др. ЗК.

См.: ст.93 ЗК, а также ст.1 Закона «Об аренде земли»: «Аренда земли – это основанное на договоре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и других видов деятельности».

См. ст. 8 Закона «Об аренде земли».

См. Закон в ред. 02.10.2003г. № 1211-IV.

См.: ст.ст. 407-412 ГК, ст.102-1 ЗК.

См.:ст.ст. 413-417 ГК, ст.102-1 ЗК.

См.: ст. 401 –406 (кроме ст.405) ГК, ст.ст.98-102 ЗК.

Детальнее см.: диссертацию на соискание ученой степени к.ю.н. Марусенко Р.И. «Правовые аспекты земельных сервитутов в Украине».

См.ст.99 ЗК с ориентировочным перечнем земельных сервитутов.

Помимо ЗК нормативную базу концессионного землепользования составляют, в первую очередь, Законы «О концессиях», «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог», а также заслуживающий отдельного внимания Закон «О государственно-частном партнерстве».

См. также Закон «О государственно-частном партнерстве».

Концессионный договор заключается на срок от 10 до 50 лет, см.ст. 9 Закона «О концессиях».

См.ст.20 Закона «О концессиях».

См, например, Костяшкин И.О. диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. «Право общего землепользования граждан».

См.ст.13 КУ.

Ст.38 и др.: «….общего использования природных ресурсов для эстетических, оздоровительных, рекреационных, материальных и иных нужд бесплатно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и без предоставления разрешений».

Сегодня удобный доступ к значительной части судебных решений обеспечен при помощи интернет-ресурса:

Права землепользователей закрепляются и в специальных законах. Ст.9 Закона «Об аренде земли» предусматривает право арендатора на преимущественное приобретение арендованного участка в собственность. Но только если: 1. участок продается в принципе; 2. участок не продается на земельном аукционе.

См. также: ст.ст. 103-109, 206 и др. ЗК, Законы «О мелиорации земель», «О топографо-геодезической и картографической деятельности» и др.

Несколько иное понимание «обременений прав» содержит регистрационное законодательство. Согласно ст.1 Закона «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» «обременение – запрет распоряжаться и/или пользоваться недвижимостью, установленный либо законом, либо актами органов государственной власти, их должностных лиц, либо возникающий на основании договоров. Прямо закон (ст.4) говорит лишь о таком виде обременений прав, как налоговый залог. Согласно ст. 111 ЗК обременение прав на земельный участок устанавливается законом или актом уполномоченного на это органа государственной власти, должностного лица, или договором путем установления запрета на использование и/или распоряжение, в том числе путем его отчуждения. Согласно постановлению КМУ от 22.06.2011 № 703 для регистрации обременений регистрационному органу подаются: 1. Решение суда об обременении вещного права, вступившее в силу, 2. Решение государственного исполнителя касательно обременения права 3. Документ, на котором нотариусом осуществлена запись о наложении запрета на отчуждение имущества, 4. Решение органа местного самоуправления об отнесении имущества к устаревшему жилищному фонду, 5. Договор (его дубликат), который устанавливает обременение, 6. Закон, устанавливающий запрет пользования и (или распоряжения) недвижимым имуществом. 8. Другие акты уполномоченных органов и должностных лиц. Тут мы видим, насколько «разношерстно» понимает законодатель термин «обременения прав» - это все, что сужает право, и подлежит госрегистрации.

Исходя из положений ст.ст.110-115 Главы 18 ЗК, термин «ограничение» применяется как «ограничения в использовании земельного участка либо его части», а понятие «обременение» касается прав на земельный участок. То есть, в нашей классификации это можно назвать использованием терминов «ограничение» и «обременение» в узком смысле.

См. ч.3 ст.111 ЗК.

См. ст.ст. 14,28 и др. Закона «О Государственном земельном кадастре».

ст. 112 ЗК.

См.также Закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

См. также акты санитарного законодательства.

См.: ст.115 ЗК, а также Законы «Об использовании земель обороны», «О Государственной границе Украины» и соответствующие подзаконные акты.

См.: ст.ст. 103-109 ЗК.

См. ст.105 ЗК.

См. Законы «О приватизации государственного имущества», «О приватизации небольших государственных предприятий (малую приватизацию)», ст. 17-1 ЗК.

См.: ст.ст. 127,128. 129 ЗК.

См.: ст.ст. 134-139 ЗК.

См.: ст.ст. 116,118,121 и др. ЗК.

См: ч.ч.1,2 ст. 118 ЗК.

См.ст.81 ЗК.

См.119 ЗК.

См.:ч.ч.1,2 ст.118 ЗК.

См.:ч.ч. 6–9 ст.118, ст.121ЗК

См.:ст. 25 ЗК, ч.ч. 3–5 ст.118 ЗК.

См.:ст.32 ЗК, ч.ч. 1,2,6–9 ст.118 ЗКУ.

См.ст. 35 ЗК.

См.ст. 41 ЗК.

См.ст. 42 ЗК.

См.: «Правила учета граждан, которым необходимо улучшение жилищных условий, и предоставления им жилых помещений в УССР».

См.: Законы «О социальной защите детей войны», «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты», «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших от Чернобыльской катастрофы», «Об основных началах защиты ветеранов труда и других граждан преклонного возраста в Украине», «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине», «О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине».

См.: ч.ч.1,2 ст.118 ЗК.

См.: ст. ст. 116,118,121 и др. ЗК.

См. Постановление ВСУ от 16.

См.ст. 7 Закона «О фермерском хозяйстве».

См. п.6 ч.2 ст. 16 ГК.

См.: письмо ВСУ от 29.10.2008 № 19-3767/0/808, постановление ВСУ от 21.05.2013 по делу №21-87а13.

См.ст. 134 ЗК.

См.: Законы «Об оценке земель», «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности», национальные стандарты в сфере оценки имущества, утвержденные КМ.

См.: Закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений». Ранее, т.е. до 01.01.2013, право собственности на купленный земельный участок возникало с момента государственной регистрации этого права (земельного участка, документа) в органах Госземагенства. С этого момента право собственности на участок и возникало. Касательно возникновения права собственности на иную недвижимость (здания, сооружения) ситуация отличалась. Согласно ст. 334 ГК в редакции, действовавшей до 01.01.2013, право собственности переходило с момента регистрации самого договора, то есть, с момент регистрации его нотариусом в Государственном реестре сделок.

См.: ст.ст.132-139 ЗК, приказ Минагрополитики от 25.09.2012 № 580 и др.

См.: ЗК, Закон «Об аренде земли».

См.: ст.119 ЗК, ст.344 ГК.

См. также ст. 1277 ГК.

См.: ч.ч.3-11 ст. 118 ЗК.

Фактически по процедуре, предусмотренной ч.ч.1,2 ст. 118 ЗК.

См.ст.84 ЗК.

См.: Закон «Об отчуждении земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества для общественных нужд и по мотивам общественной необходимости».

См.: ст.ст. 1216-1308 ГК.

См.ст.83 ЗК.

См. Закон «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности».

См.ст.117 ЗК.

Согласно ст. 202 ГК сделка – действие лица, направленное на приобретение, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей.

Общие положения о договоре см. в Главах 16,52,53 ГК.

См., кроме общих положений о договорах, ст. 132 ЗК. К существенным условиям договоров об отчуждении земель эта статья относит: 1.Название сторон; 2. Указание на вид сделки; 3. Предмет сделки, а это - указание на земельный участок со всеми его необходимыми параметрами (площадь, угодья и пр.), список которых законодатель оставляет открытым; 4. Документ, подтверждающий право на участок (по правде говоря, понять, что такое «документ», как элемент сделки, непросто); 5. Сведения об отсутствии запретов на отчуждение участка, 6. Сведения об ограничениях по использованию участка по его целевому назначению (залог, аренда, сервитуты): оформляется в виде справки, выдаваемой территориальным органом Госземагенства; 7. Договорная цена (при дарении, очевидно, можно обойтись без нее); 8. Права и обязанности сторон; 9. Кадастровый номер земельного участка – обязательный атрибут каждого участка согласно ст.ст.79,79-1 ЗК; 10. Момент перехода прав на земельный участок. Сегодня право собственности приобретается покупателем лишь с момента его регистрации за ним. Как видим, условий достаточно много, причем истинная обязательность некоторых из них вызывает изрядные сомнения.

См. ст. 655 ГК.

См.ст. 128 ЗК

См.ст.715 ГК.

Согласно ст. 716 ГК к таким договорам применяются общие положения о купле-продаже, договорах поставки или контрактации, если это не противоречит сути обязательства.

См.ст.715 ГК.

См.ст.717 ГК.

См.ст.731 ЗК.

См.ст.744 ГК.

Ст.ст. 1302-1308 ГК.

См.: ст.120 ЗК, ст.377 ГК.

См. также «Инструкцию о порядке осуществления нотариальных действий нотариусами Украины».

См.ст. 1216 ГКУ, а также Книгу VI «Наследственное право» ГК.

См.ст. 1277 ГК.

См.ст. 234 ГПК.

Земельно-ипотечные отношения урегулированы ст.ст. 572-593 ГК, ст. 133 ЗК, общими положениями Закона «О залоге», Законом «Об ипотеке» (в частности, ст.ст.6, 15).

См.ч.1 ст. 575 ГК.

См.: Законы «Об исполнительном производстве», Закон «Об оценке земли», а также принятые согласно ним подзаконные акты.

Нормы, касающиеся защиты прав на земельные участки, помещены в ст.ст.15-22 ГК, ст. 20 и др. ХК, ст.ст. 152-155 ЗК.

См.ст.19 ГК: «…Самозащитой является применение лицом средств противодействия, не запрещенных законом и не противоречащим моральным основам общества. Способы самозащиты должны соответствовать содержанию права, характеру действий, которыми оно нарушено, а также последствиям нарушения. Способы самозащиты могут выбираться самим лицом или устанавливаться договором либо актами гражданского законодательства».

См.: КУ, Закон «О чрезвычайном положении», Закон «О выкупе земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества для общественных нужд и по мотивам общественной необходимости».

См.: нормы Главы 82 и др. ГК, Главы 24 и др. ЗК, постановление КМ от 19.04.1993г. № 284 «О порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям». Несмотря на весьма «уважаемый возраст» этого постановления, оно до сих пор применяется на местном уровне, например, в г.Одесса. Основная его особенность - легализация расчета вреда соответствующими комиссиями, создаваемыми исполнительными комитетами местных советов.

См.: ст. 22 ГК, Главу 82 ГК. В установленных законом случаях возмещается и вред, причиненный правомерными действиями.

См.ст.156 ЗК.

См.ст. 158 ЗК.

См.ч.2 ст. 158 ЗК.

См.также ст.198 ЗК.

Процедура рассмотрения споров указанными органами предусмотрена ст.ст. 159-161 ЗК.

См. Закон «Об охране окружающей природной среды».

См.: ст.ст.13,14 КУ.

См.: ст.ст.162-172 ЗК.

См.ст.164 ЗК.

См. также: «Раамсарскую» «Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом как среда существования водоплавающих птиц». См. также постановления КМ от 23.11.1995 №935, от 29.08.2002 №128, приказы Минприроды и др. акты.

Детальнее о ландшафтах смотрите работы отечественного исследователя С.В. Елькина.

См. приказ Минагрополитики от 26.04.2013 № 283 «Об утверждении Порядка консервации земель». Приказом также утверждены ориентировочные показатели, характеризующие почвенные свойства, которые обусловливают необходимость консервации земель по природно-сельскохозяйственным зонам. См. также: ст.ст. 169,170 ЗК.

Контроль за этими мероприятиями осуществляется, в частности, согласно приказу Минагрополитики от 25.02.2013 № 132. См. также: Постановление КМ от 17.12.2008 г. № 1098 «Об определении размера убытков , причиненных вследствие не проведения работ по рекультивации нарушенных земель ».

См: Постановление Совмина СССР от 02.06.1976 № 407, постановление Совмина УССР от 14.07.1976 № 327 и др. акты. См. также: ГОСТ 17.5.1.01-83, ГОСТ 17.5.1.02-85, ГОСТ 17.5.1.03-86, ГОСТ 17.5.3.04-83, ГОСТ 17.5.3.05-84, ГОСТ 17.5.4.02-84 и др.

Ст.167 ЗК.

См. приказ Минагрополитики от 25.02.2013 № 132.

См. ст.37 Закона «Об охране земель».

Согласно ст. 6 Закона «О государственном контроле в сфере использования и охраны земель», «Положению об Инспекции сельского хозяйства Украины», такое разрешение выдает именно этот орган власти. В то же время, до сих пор не отменен приказ Госкомзема от 04.01.2005 № 1 «Об утверждении Порядка выдачи и аннулирования специальных разрешений на снятие и перенос почвенного покрова (плодородного слоя почвы) земельных участков», согласно которому разрешения выдает сам Госкомзем.

См. ст.47 Закону «Об охране земель».

Требования к ним см.: ГОСТ 14050-93, ТУ 10-11-428-87, ТУ 118-08-428-83.

См. Закон «Об экологической сети Украины».

См. Раздел VII ЗК «Управление в сфере использования и охраны земель».

См.: ст.ст. 173-176 ЗК.

См. также ст. 175 ЗК.

См. ст. 173 ЗК. Согласно ч.4 этой статьи только земли государственной собственности передаются в собственность громад, когда включаются в границы населенных пунктов. Право собственности на эти земли регистрируются (в Госреестре прав) на основании решения об изменении границ и извлечения из Государственного земельного кадастра.

См. также ст. 46 Закона «О землеустройстве».

См. Закон «О регулировании градостроительной деятельности».

Ст.174 ЗК.

См. ст.176 ЗК.

См.: ст.ст. 177-180 и др. ЗК.

См. Закон «О землеустройстве». Детальнее далее.

См. Закон «О регулировании градостроительной деятельности», соответствующие ДБН. Детальнее данные вопросы будут рассмотрены в особенной части пособия.

См. Закон «О государственном прогнозировании и разработке программ экономичного и социального развития», Закон «О государственных целевых программах».

См. также Закон «Об охране окружающей природной среды».

См.ст. 178 ЗК.

См.: ст.179 ЗК., ст. 26 Закона «Об охране земель», а также постановлене КМ от 26.05.2004г. № 681 «Об утверждении Порядка осуществления природно-сельскохозяйственного, эколого-экономичного, противоэрозийного и других видов районирования (зонирования) земель».

См. Закон «Об оценке земель», Закон «Об оценке имущества и профессиональной оценочной деятельности» и принятые на основании них подзаконные акты.

См.ст. 180 ЗК.

См. ст. 183 ЗК.

См.ст.184 ЗК.

См. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно дерегуляции хозяйственной деятельности по проведению работ по землеустройству и землеоценочных работ».

См.ст. 186-1 ЗК.

См.ст. 186 ЗК.

См. приказ Госземагенства Украины от 18.05.2010 №376 «Об утверждении Инструкции по установлению (восстановлению) границ земельных участков в натуре (на местности) и закреплении их межевыми знаками».

См.: Закон «Об охране окружающей природной среды», ст.ст.191-192 ЗК, «Положение о государственной системе мониторинга окружающей среды», утвержденное постановлением КМ от 30.03.1998 № 391, «Положение о мониторинге земель», утвержденное постановлением КМ от 20.08.1993, «Положение о мониторинге почв на землях сельскохозяйственного назначения», утвержденное приказом Минагрополитики от 26.02.2004 № 51.

См.: нормы Главы 34 ЗК, Закон «О государственном земельном кадастре», постановление КМ от 17.10.2012 № 1051 «Об утверждении Порядка ведения Государственного земельного кадастра», Постановление КМ от 03.06.2013 № 483 «Об утверждении Порядка информационного взаимодействия между кадастрами и информационными системами» и другие подзаконные акты.

См. Раздел III Закона «О Государственном земельном кадастре».

См.ст. 17 Закона «О Государственном земельном кадастре».

См.ст.198 ЗК.

Ст.199 ЗК.

См.: ст.ст. 200, 201 ЗК, Закон «Об оценке земель».

См.: ст.ст. 9, 24 и др. Закона «О Государственном земельном кадастре».

См.ст. 203 ЗК, ст. 33 Закона «О Государственном земельном кадастре».

См.Раздел XIII НК.

См.ст. 14 НК.

См.: п.п.288.1-288-6 НК.

См.: ст. 288 и др. НК. Арендная плата за земельные участки государственной и коммунальной собственности не может быть меньше 1% от нормативной денежной оценки для земель с.х. назначения, и не меньше, чем 3% для других земель, а также не может превышать для большинства земель 12% от этой оценки.

См.ст.269 НК.

См.: ст.ст.283-284 НК, 285-287 НК.

См.ст. 205 ЗК.

Возмещение убытков регулируется ГК, ЗК, постановлением КМ от 19.04.1993 №284 «О Порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям». Возмещение потерь регламентируется постановлением КМ от 17.11.1997 №1279 «О размерах и Порядке определение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, подлежащих возмещению».

См.: Мирошниченко А.Н. Возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.amm.org.ua/study-book/12-economical-mechanism/117-losses-agriculturalproduction-forestry.

Случаям освобождения от необходимости возмещения потерь посвящена отдельная ст.208 ЗК.

См.: нормы Главы 32 ЗК, Закон «О государственном контроле за использованием и охраной земель».

См. Закон «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности».

См. ст. 187 ЗК.

См.: ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Украине», ст. 189 ЗК.

См. ст. 190 ЗК.

См.: «Положение о Государственной инспекции сельского хозяйства Украины», утвержденное Указом Президента Украины от 13.04.2011 № 459/2011.

См.: «Положение о Государственной экологической инспекции Украины», утвержденное Указом Президента Украины от 13.04.2011 № 454/2011.

См.: Приказ Минагрополитики от 24.02.2012 № 83 «Об утверждении Положения об общественных инспекторах рыбоохраны», Приказ Минэкологии от 27.02.2002 №88 «Об утверждении положения об общественных инспекторах по охране окружающей среды», приказ Минжкх от 13.03.2007 № 220/13487 «Об утверждении Положения об общественном контроле в сфере благоустройства населенных пунктов».

См.: ст.19,20 и др. Закона «Об охране земель», ст.ст. 5-8 и др. Закона «О государственном контроле за использованием и охраной земель».

См.: «Положение о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины», утвержденное указом Президента Украины от 23.04.2011 № 500/2011.

Госземагенство не осуществляет контроль в сфере использования и охраны земель, что вытекает из Положения о нем, утвержденного Указом Президента Украины от 08.04.2011 № 445/2011. Ранее действовавшая Госземинспекция, после многочисленных пертурбаций, была окончательно ликвидирована постановлением КМ от 22.11.2010 № 1068.

См. ст. 61-1 Закона «О землеустройстве».

См.: «Положение о Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины», утвержденное Указом Президента от 08.04.2011 № №439/2011, постановление КМ от 23.05.2011 № 553 «Об утверждении Порядка осуществления государственного архитектурно-строительного контроля».

См.: «Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Украины», утвержденное Указом Президента Украины от 06.04.2011 № 400/ 2011.

См. приказы Мнагрополитики: от 25.02.2013 № 132 «Об утверждении Порядка планирования и осуществления контрольных мероприятий по вопросам проверки состояния соблюдения субъектами хозяйствования требований земельного законодательства», от 19.02.2013 № 104 «Об утверждении Порядка оформления, вручения (направления) предписаний в случае выявления нарушений земельного законодательства», от 16.08.2013 № 503 «Об утверждении Перечня вопросов и унифицированной формы акта проверки для осуществления Государственной инспекцией сельского хозяйства Украины и ее территориальными органами плановых мероприятий государственного надзора (контроля)», а также: приказы Минприоды (вернее, предшественника этого министерства) от 10.09.2008 № 464 «Об утверждении Порядка организации и проведения проверок субъектов хозяйствования по соблюдению требований природоохранного законодательства», от 27.10.1997 № 171 «Об утверждении Методики определения размеров вреда, обусловленного загрязнением и засорением земельных ресурсов из-за нарушения природоохранного законодательства» и др.

См.: ст.ст. 186, 186-1 и др. ЗК.

См. приказ Госкомзема «Об утверждении Порядка выдачи и аннулирования специальных разрешений на снятие и перенесение грунтового покрова (плодородного слоя почвы) земельных участков» от 04.01.2005 № 1. Нужно учитывать, что сегодня соответствующие функции исполняет Госсельхозинспекция.

См. ст. 211 ЗК.

Уголовная ответственность за «земельные преступления» предусмотрена статьями Раздела VIII УК «Преступления против окружающей среды» (ст.ст. 239, 239-1, 239-2, 252, 254), а также ст. 197-1.

См. ст. 1 Закона «О государственном контроле за использованием и охраной земель».

См. ст. 53-1 КУоАП.

См.: «Методику определения размера вреда, причиненного вследствие самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назначению, снятия почвенного покрова (плодородного слоя почвы) без специального разрешения», утвержденную постановлением КМ от 25.07.2007 № 963.

См. УПК. Вступил в силу 19.11.2012.

См.: ст.ст. 364-366 и др. УК.

См.: ст.ст. 52-56 КУоАП.

См. отдельные статьи в рамках ст.ст. 57-92-1 КУоАП, а также отдельные статьи Главы 8 и др. КУоАП.

Понятие убытков определено в ст. 22 ГК, согласно которой «убытками» считаются: 1) потери, которые лицо понесло в связи с уничтожением или повреждением вещи, а также расходы, которые лицо произвело или должно произвести для восстановления своего нарушенного права (реальные убытки); 2) доходы, которые лицо могло бы реально получить при обычных обстоятельствах, если бы его право не было нарушено – упущенная выгода. Убытки возмещаются в полном объеме, если договором или законом не предусмотрено возмещение в меньшем или большем размерах. Размер убытков, подлежащих возмещению, определяется согласно реальной стоимости утраченного имущества или выполнения работ, необходимых для восстановления поврежденной вещи (Ст. 1192 ГК Украины) на момент рассмотрения дела.

См.: ст.156,157 ЗК, а также приведенные выше нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы расчета вреда природе, в т.ч. земле.

См.: ст.ст. 147-151 КЗоТ.

См.: ст.ст. 130-138 КЗоТ.

См.: ст.ст. 140,141,143-145,149 ЗК.

См.: ст.ст. 9,12 ЗК.

См.: ст.ст. 15,16,50.

См.: ст.ст.40-42 ЗК.

См., например, учебники по земельному праву А.Н. Мирошниченко.

См.: Закон «Об отходах», «О радиационных отходах», ДБН В.2.4-2-2005 «Полигоны твердых бытовых отходов. Основные положения проектирования» и др.

См.ст.38 ЗК.

См. Закон «О благоустройстве населенных пунктов», Правила благоустройства территорий отдельных населенных пунктов, утвержденные местными советами.

См.ст. 39 ЗК.

Касательно зонирования территорий, см.: Закон «О регулировании градостроительной деятельности», Закон «О землеустройстве», ДБН 360-92** «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (крайне важный документ в сфере градостроительства). Наставление «О составе и содержании плана зонирования территории (зонинг) (ДСТУ) - Н Б Б.1.1-12:2011.

См.ст.40 ЗК.

См.ст.41 ЗК.

См.ст.42 ЗК.

См. ст. 83 ЗК.

См.: Законы «Об автомобильных дорогах», «О дорожном движении», Правила дорожного движения и т.д.

См.: ДБН 360-92** «Планирование и застройка городских и сельских поселений», ДБН В.2.2-9-99 «Общественные здания и сооружения», ДБН В.2.2-15-2005 «Дома и сооружения. Жилые дома. Основные положения», ДБН В.2.2-24:2009 «Проектирование высотных жилых и общественных зданий», ДБН Б.2.2-5:2011 «Благоустройство территорий» и др.

См.: ст.ст. 186, 186-1 ЗК.

Кроме Закона «О регулировании градостроительной деятельности», которым был отменен ранее действовавший Закон «О планировании и застройке территорий», Закона «Об основах градостроительной деятельности», Закона «Об архитектурной деятельности», Закона «О строительных нормах» и некоторых других законодательных актов, требования к градостроительной документации и осуществлению застройки содержатся в нормативных документах, среди которых следует особенно отметить: ДБН 360-92** «Градостроительство. Планирование и застройка городских и сельских поселений», приказ Минрегиона от 16.11.2011 № 290 «Об утверждении Порядка разработки градостроительной документации» и др.

Касательно права на ознакомление с градостроительной документацией и на доступ к ней см.: Законы «О регулировании градостроительной деятельности», «Об информации», «О доступе к публичной информации».

См.: ст.ст. 11-19 Закона «О регулировании градостроительной деятельности».

См.: ст.ст. 25, 42-47 Закона «О землеустройстве», ст. 177-180, 186 ЗК.

Отдельные требования к планам земельно-хозяйственного устройства содержатся в Законе «О комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда», постановлении КМ от 22.02.2008 № 79 «Об утверждении Порядка составления плана земельно-хозяйственного устройства территории населенного пункта».

См.: ст. 17 Закона «О регулировании градостроительной деятельности».

Эти вопросы регулируются Законами «О Государственном земельном кадастре», «О регулировании градостроительной деятельности», постановлениями КМ от 25.03.2011 № 559 «О градостроительном кадастре», от 17.10.2012 № 1051 «Об утверждении Порядка ведения Государственного земельного кадастра», ДБН Б. 1.1.-16:2013 «Состав и содержание градостроительного кадастра» и др.

См.: ст.ст.2,14,23 Закона «Об основах градостроительства», ст.22 и др. Закона «О регулировании градостроительной деятельности», постановление КМ от 25.03.2011 № 559 «О градостроительном кадастре».

См.: Законы «О землеустройстве», «О регулировании градостроительной деятельности».

Детальнее об этом см.: ст.ст. 29-30 Закона «О регулировании градостроительной деятельности», приказ Минрегиона от 07.07.2011 № 109 «Об утверждении Порядка предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, их состава и содержания». В некоторых случаях выдается строительный паспорт (без условий и ограничений!), см.: ст.27 Закона «О регулировании градостроительной деятельности», приказ Минрегиона от 05.07.2011 № 103 «Об утверждении Порядка выдачи строительного паспорта застройки земельного участка».

См.: постановление КМ от 13.04.2011 № 466 «Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ».

См.ст. 40 Закона «О регулировании градостроительной деятельности», а также утвержденные на местном уровне «методики» внесения долевого участия.

См.: Закон «О регулировании градостроительной деятельности», постановление КМ от 13.04.2011 № 461 «Вопросы принятия в эксплуатацию оконченных строительством объектов».

Детальнее см.: Закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений», постановление КМ от 22.06.2011 № 703 «Об утверждении Порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений и Порядка предоставления информации из Государственного реестра вещных прав на недвижимое имущество».

См. также приказы Госжилкоммунхоза: от 23.09.2003 № 154 «Об утверждении Порядка проведения ремонта и содержания объектов благоустройства населенных пунктов», от 10.04.2006 № 105 «Об утверждении Правил содержания зеленых насаждений в населенных пунктах» и др.

См. приказ Госжилкоммунхоза от 11.11.2005 № 160.

По материалам интернет-ресурса: www.hrabro.com.

См. ст. 22 ЗК.

Cм. ч.1 ст. 150 ЗК.

См.: ст.ст.24, 25, 27-30 ЗК, ст.10 Закона «О коллективном сельскохозяйственном предприятии», ст.20 Закона «О сельскохозяйственной кооперации», п. 14.1.235 и другие НК.

См. ст. 22 ЗК.

См. ст. 170 ЗК.

См. ч.6 ст. 118 ЗК.

См.: п.п. 14,15 Переходных положений ЗК.

См. ст. 81 ЗКУ

См.: Постановление КМ от 02.11.2011 № 1134 «Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства, обеспечивающих эколого-экономическое обоснование севооборота и упорядочение угодий», а также статью.: Правовое обеспечение севооборота / Агробизнес сегодня. – 2010. - № 18 (193) [Электронный ресурс]. -

См.: Указы Президента от 10.11.1994 № 666/94 «О безотлагательных мерах по ускорению земельной реформы в сфере сельскохозяйственного производства», от 03.12.1999 №1529/99 «О безотлагательных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» и последовавшие за ними постановления КМ.

На сегодняшний день указанные отношения регулируются: п.п.15-17 Переходных положений ЗК, Законом «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев)».

Непосредственно порядок переоформления документов на паи на государственные акты на право собственности на земельные участки предусматривался Законом «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственником земельных долей (паев)» от 05.06.2003. В развитие Закона было принято постановление КМ от 04.02.2004 №122 «Об организации работ и методике распределения земельных участков между собственниками земельных долей (паев)». Так, для получения государственного акта люди обращались с заявлением в местный совет или районную государственную администрацию (РГА) о выделении земельного пая, разрабатывали соответствующую землеустроительную документацию (проект, техническую документацию), согласовывали ее и проводили государственную землеустроительную экспертизу. Потом земельные участки распределялись и утверждался соответствующий протокол в совете или РГА, принималось решение о выделении земельных паев на местности и оформлялись (нынче отмененные) государственные акты для ведения товарного с.х. производства, либо для ведения личного крестьянского хозяйства. В силу дороговизны и сложности процедуры, ее прошли не все.

См. Закон «О выкупе земельных участков и других объектов недвижимости для общественных нужд и по мотивам общественной необходимости».

См. Закон «О соглашениях о распределении продукции» и др. нормативно-правовые акты.

См. законопроект № 3520, авт. Н.Рудковский.

См.: ст.ст.31, 32 ЗК, Закон «О фермерском хозяйстве».

См.: ст.33 ЗК, Закон «О личном крестьянском хозяйстве».

См.ст.34 ЗК.

См.ст.35 ЗК.

См.ст.36 ЗК.

См.ст.37 ЗК.

См.: ГК, ХК, Закон «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей».

Кроме ст.ст. 27,31,32,56,89,121 и др. ЗК, ст.114 ХК, а также положений НК, вопросы ведения фермерского хозяйства урегулированы специальным Законом «О фермерском хозяйстве».

Правовой режим земель личного крестьянского хозяйства регулируется: ст.ст. 33,121 и др. ЗК, а также Законом «О личном крестьянском хозяйстве» от 15.05.2003

См.: ст. 34 ЗК, Закон «О растительном мире».

См.ст. 134 ЗК.

См.ст. 34 ЗК.

См.ч.5 ст.35 ЗК.

См. ч.3. ст.36 ЗК.

См.: ст.ст. 22-37, 91, 96 ЗК, Законы «Об охране земель», «О землеустройстве» и др.

Эти отношения, а также особенности размещения и эксплуатации соответствующих сооружений, регламентируются Законами «О мелиорации земель», «О коллективном сельскохозяйственном предприятии» и др.

См.: ст.199 ЗК, Закон «Об оценке земель».

См. ст.52 Закона «О землеустройстве».

См. постановление КМ от 26.05.2004 № 681 «Об утверждении Порядка осуществления природно-сельскохозяйственного районирования, эколого-экономического, противоэрозийного и других видов районирования».

См. ч.3 ст.23 ЗК.

См.: Тамарова Л. Прочь из города: почему киевляне перебираются в пригород? / Л.Ташматова [Электронный ресурс]. – Режим доступа до статьи http://biz.liga.net/all/nedvizhimost/stati/2690797-chem-zhile-v-prigorode-privlekaet-kievlyan-reyting-zhilkompleksov.html.

Земельные вопросы застройки земельных участков с.х.назначения урегулированы: ст.ст. 177-180, 186 ЗК, ст.ст. 25,42-47 Закона «О землеустройстве», принятыми на их основе подзаконными актами.

Основные градостроительные законы: «О регулировании градостроительной деятельности», «Об основах градостроительства», «Об архитектурной деятельности» не устанавливают особенностей застройки с.х. земель. Такие особенности установлены отдельными государственными строительными нормами (ДБН), которые принимаются согласно Закону «О государственных строительных нормах». Например, ДБН Б.2.4-3-95 «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий», ДБН Б.2.4-4-97 «Планировка и застройка малых сельскохозяйственных предприятий и крестьянских фермерских хозяйств».

См.: ст.ст.130,132 ЗК.